宪政视野中的当代中国环境危机

高军


[摘要] 当代中国的环境污染与生态破坏愈演愈烈，其根源在于地方政府的环保不作为与公众的环保无法作为。只有进行政治体制改革，破除权力垄断，保护公众的环境参与权利，才能从根本上解决当前的环境危机。
[关键词] 环境危机 环境污染 宪政 政治体制改革
近年来，伴随着我国工业化的进程，我国环境环境状况日趋恶化，特别是区域突发性环境事件不断，人们切身感受到了“中国的环境问题已经到了公共危机的阶段”。[1]针对当前全国性的愈演愈烈的环境污染、生态破坏的态势，众多有识之士从哲学、伦理学、经济学、公共管理学等多个视角对解决我国面临的环境危机进行了深入的探讨，提出了加强环境教育，培养全民的环境意识，建立绿色GDP核算体系和官员环境问责制度，加大执法力度和环境监管等诸多对策。笔者认为，中国的环境问题之所以恶化如斯，原因在于“环境问题在中国已经不是一个专业或者技术问题，而是上升到政治和社会问题”。[2]因此，上述学者基于纯学术性的或技术性的分析，无法从根本上解决当前我国迫在眉捷的环境危机，只有从制度安排层面的宪政视角分析才能溯及环境危机的根源，并以期对症下药寻求解决之途径。
一、制度安排失当导致制度失灵
当代中国环境危机的根源在于制度安排失当从而导致制度失灵，具体表现在：虽然中央层面极度重视环保，比如，在观念上，中央提出“科学发展观”、 倡导可持续发展模式，把环境保护放在现代化建设的重要位置，十七大又提出了“生态文明”的概念；在执法方面，环保总局屡次掀起“环保风暴”、“零点行动”等全国或区域范围内的环境执法行动，加大对环境违法犯罪行为的查处及整治的力度；此外，国家每年投入污染治理和环保科研的资金巨大等等。但地方政府对保护当地环境却并无积极性，甚至反而保护环境污染，从而致使环境法制形同虚设，使中央环境政策、措施在实施中变样走形。从有关报道中可以看出，在环保领域，地方政府对中央政府玩“捉迷藏”、做表面应付文章的现象极为普遍。这表明，现行的制度安排存在着严重的弊端。
1．社会信息反馈的途径不通畅
首先，长期以来，官员事实上的行政任命方式决定了我国的政府体制是一个层层只向上负责的反应体制，它造就了政府工作人员报喜不报忧的心态。特别是对官员们不利的信息，由于涉及自身利益，出于“理性人”、“政治人”的角度考虑，上报的信息常常滞后且被严重扭曲。因此，正式的体制内的下情上达途径是一个扭曲的机制。
其次，政府对公民的权利和自由管制过多、过严，阻隔了体制外的下情上达途径。受传统整体主义法律文化及前苏联体制的影响，长期以来政府在社会管理方面片面地强调“稳定压倒一切”，奉行单一的社会秩序至上观。[3]公民环境维权这类的合法、合理的权利诉求在实践中往往被视为对体制的威胁，被看作是破坏和谐的“群体性事件”，地方政府往往采用禁止报道、“截访”等手段封锁舆论，并动用公权予以打压。此外，由于新闻媒体的不独立，在我国地方新闻媒体呈现出浓厚的“地方化”特色，事实上受制于地方政府，往往沦为吹捧地方党政官员“政绩”的工具，难以发挥新闻舆论监督的功能。
由于社会的下情上达途径不通畅，决定了现行的体制是一个缺乏反馈、反思和自我纠错能力的机制，它使得下层的权利要求难以走到上层，地方政府在危机发生时往往出于官员“自保”的心态而封锁消息。如2007年太湖蓝藻大规模暴发导致无锡市民饮用水困难的消息即先由中央媒体而不是无锡的媒体批露的。事实上，一些地方官员可以长期包庇环境犯罪，甚至官商勾结，在当地激起“人神共怒”，却不被追究责任的一个重要原因的就在于此。
2．权力结构存在着严重的缺陷
第一，环保部门不独立，难以负起环境监管职责。按照我国现行的环境管理体制，环保部门是地方政府的一个职能部门，直接隶属于地方政府，人、财、物均仰赖于地方。环保部门一方面要依法保护环境、履行环保行政管理职责，另一方面又要服从地方政府、“服务地方经济发展”。因此，地方环保部门无法抵御来自地方保护主义的行政干预，更无法有效解决跨区域的环境问题。
第二，司法部门不独立，难以维护公众环境正义的诉求。众所周知，在现代社会中，司法是社会正义的最后守护者，司法的本质决定了司法独立是保障司法公正的前提。但在我国，司法机关同样也存在着人、财、物仰赖地方的状况，实践中司法被要求为地方经济“保驾护航”。因此，在环境诉讼中，司法遭遇来自地方政府强大的阻力，难以维持环境正义乃属必然。
3．政府资源管制带来的权力寻租导致资源浪费与环境灾难
我国现行法律规定资源属于国家所有，由各级政府代表国家对资源进行管制。这种管制模式造成了我国资源基础性产权制度不明，产权所有者处于实际缺位的状态。由于缺乏市场的竞争，加之对权力尤其是对地方党政部门“一把手”的权力缺乏有效的制约，在资源定价方面存在过多的人为因素，结果容易造成权力寻租，致使环境资源因而陷入了无所顾忌的滥用与难以遏制的流失的境况。
4．现行的财政体制及官员任命、考核体制决定了地方官员任期内难以重视环保
首先，地方政府财政压力使然。我国现行财政体制实行的是中央和地方分权体制，但从财政分权的内容上看，中央与地方的权力分配明显不对称。2003年4月，世界银行在《东亚城市的转型》的报告中指出，在中国，69％的公共开支发生在地方政府，其中又有55％以上的公共支出发生在省级以下政府。中国的许多市县提供了近100％失业保险和社会保障福利支出，县乡两级政府也提供了大部分重要的公共服务，包括70％的教育预算支出，和55％－60％医疗卫生支出。[4]地方政府在承担义务的同时并没有获得足够的权力，中央对地方财力的剥夺过于严重，造成地方政府入不敷出，无力负担基本的公共开支。因此，地方官员任上考虑最多的就是发展经济，至于环境保护则无暇也无力顾及。近年来在我国，许多经济落后地区的地方政府出于财政的压力，热衷于“招商引资”，不惜给予相关企业包括大幅度降低环保门槛在内的诸多“隐含优惠条件”，污染企业从经济发达地区向经济落后地区转移的现象已经大规模发生，并正在成为一种“污染国内跨地区转移”的趋势，值得警惕和深醒！
其次，“吃饭财政”导致地方环保部门自身利益寻租使然。在我国，国家机关机构庸肿、人员严重超标是一个由来已久、极为普遍的现象，政府机构人员臃肿，官多为患的局面用前中央组织部长张全景的话说，可以说古今中外都没有过。[5]这种现象也造成了现行的体制在某种程度上成了“吃饭体制”。一些地方环保部门，特别是县区一级基层环保部门人员严重超编，这些部门的领导考虑最多的是如何解决本部门工作人员的工资、福利问题。由于现行体制规定行政部门可以从“罚款”行为中提成，因此，一些基层环保部门遂纵容企业非法排污，以取得罚款为本部门利益寻租。
第三，政府官员的任命及考核方式使然。在我国，由于地方党政官员由上级决定，而非当地民众通过选举产生，长期以来，官员养成了只唯上，对上而不对下负责的习惯。同时，由于政府的行为缺乏法治化的制约，政府决策、执法、监管等行为几乎完全依靠主要领导党性和道德的自律，缺乏有效的纠错机制。特别是很多地方的县委书记、县长等主要领导属于省管干部，县一级的权力监督部门无法监督，而省级权力监督部门对其监督又鞭长莫及，遂形成“看得着的，管不着；管得着的，看不着”的权力监督真空的尴尬现状。从2006年的“彭水诗案”、以及最近的辽宁西丰“抓记者案”等案件的报道中，可以窥见某些地方主要领导权力任性之一斑。而山西、河南等省“黑砖窑”案中各级官员对民生的漠视，更暴露了基层政府权力生态的恶化。因此，在当前对地方官员考核过于重视单一而畸形的GDP指标的政绩观的激励下，大规模地出现地方党政官员们为了追求自己任期内的所谓“政绩”，片面追求经济发展，不顾环境利益不择手段地搞一些急功近利的经济行为实属必然。
事实上，当前在我国，一些地方政府和污染企业之间已经形成了一种心照不宣的默契关系，地方政府财政需要这些污染企业的支持，因此，对其污染行为实质上听之任之，甚至充当污染企业的保护伞。例如，《扬子晚报》曾报道环保人员居然威胁环境污染举报者。 [1]又如，2004年四川沱江两度污染，造成“近百万群众饮用水暂停供应，社会生产生活受到较大影响，沱江鱼类大量死亡的严重后果”，但四川资阳红头文件不准律师接沱江污染官司。[6] 而江苏环保人士“太湖卫士”吴立红涉嫌以环保名义敲诈而被捕入狱，更表明了公众的环保维权和自主治理处境之艰难！从近年有关新闻媒体报道的情况来看，以上情况绝非个案。
二、通过政治体制改革，走出制度失灵困境
当代中国，“依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”已入宪，“建设社会主义政治文明”、“树立科学发展观”、“构建社会主义和谐社会”成为新时期党执政的目标。但是，必须看到，这些远大目标的实现不能只止于宏大词汇的叙述，更需要“具体法治”， 需要采取具体的措施来落实。众所周知，我国政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为。[7] 中国环境问题的解决，根本在于政府必须带头守法。但是，“强制私人尊重法比较容易，国家在此可起举足轻重的仲裁人的作用，而强制国家尊重法比较不易，因为国家掌握着实力”。[8]要求政府守法，则必须建立良好的由法律控制政府的政治体制。因此，只有坚定地推进政治体制改革，才能有望彻底解决我国目前所面临的环境危机，当前体制内“头痛医头，脚痛医脚”的环境执法将很难避免被体制痼疾所消解的命运。
1．政治体制改革有赖于观念改革的先行
首先，良好政治制度设计的前提是承认“人性恶”。虽然实际上人性是不一的，承认“人性恶”带有自我贬低甚至作践的意味，很多人情感上难以接受。但是，正如休谟所认为的那样，“在设计政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利之外，别无其他目的。”[9] 边沁认为，权力为私利所左右是“拥有权力外衣者的本性”，“即使他今天的确没有做什么错事，他今天一定已在思考，并且除非他惧怕公众有反映，他明天定会做这些事。”[10]而美国独立宣言的起草人、并当过第三届总统的托马斯•杰弗逊则更是一针见血地指出，“信赖，在任何场所都是专制之父。自由的政府，不是以信赖，而是以猜疑为基础建立的。我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们，这不是出自信赖，而是来自猜疑”，“因此，在权力问题上，不是倾听对人的信赖，而是需要用宪法之锁加以约束，以防止其行为不端” 。[11]
其次，应当重新审视社会秩序观、社会发展观和官员政绩观。长期以来我国奉行的整体主义意识形态在实践中把人工具化，“个人的权利只有在与整体目标相容的时候才具有正当性，而整体利益是可以随意解释的，大的有现代化、社会稳定、经济发展等等，而对这些价值的解释权掌握在各级领导人手中”。[12] 诺贝尔经济学奖获得者印度籍的经济学家阿玛蒂亚•森在《以自由看待发展》一书中认为，社会发展与进步应更多地考虑到人的生活质量或者人的自由度。因此，应当改变“稳定压倒一切”的观念，重视公平、正义、自由、人权等价值，尊重并保障人的自由与追求幸福的权利，从可持续发展的“科学发展观”角度对“发展就是硬道理”进行重新审视，抛弃单一的以GDP为标准的官员政绩观。
2．政治体制改革的核心在于实现权力产生及行使的民主化与法治化
第一，作为一项基本的政治常识，官员只有真正经民主选举产生，才会对选民负责，才不会“只唯上”。改革开放总设计师邓小平同志生前曾多次强调，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”；[13]2005年中国国务院新闻办公室发布的《中国的民主政治建设白皮书》中开篇即宣布“民主是人类政治文明发展的成果，也是世界各国人民的普遍要求”；2007年党的十七大报告又提出了 “扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”的要求。这表明，民主作为一种普世的价值已为我国政府所承认和奉行。因此，在以上认识的基础上，应当切实采取实现社会主义民主的措施，改革长期以来政府官员事实上由上级行政任命产生的方式，充分发挥各级人民代表大会的功能，真正实现政府官员由民选产生，兑现我国宪法中“中华人民共和国的一切权力属于人民”的庄重承诺；第二，建立起适合中国国情的、以权力约束权力的、合理的分权体制，建立科学的监督体制，改变当前地方事务由党政主要领导个人说了算的现状；第三，在民主的基础上，建立法治化的、科学合理的中央与地方财政分权体制，增加地方法定的财政分配比例，充分保证地方财政收入，同时，中央对地方的财政转移支付实现民主和法制化；第四，实现权力配置的合理化，使环保部门以及司法部门在体制上完全独立于地方政府。只有实现了以上改革目标，才能使地方官员不可能置当地群众生命、健康、财产于不顾，而以牺牲环境为代价去片面追求GDP的增长，同时环保部门才能真正有效地行使监管之责，司法部门才能实现司法审判的监督职责，保障环境正义。
3．政治体制改革的图景是确立“有限政府”
二十世纪中期以来，西方国家经历了政府权力不断扩张，从消极不作为到积极作为，从近代的“夜警国家”发展到现代“福利国家”、“给付国家”的历程。但由于我国与西方有着不同的政治文化传统和历史背景，正如邓小平同志所言，由于“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”，[14]现实表明，我国的情况与西方相反，不是政府管得太少，而是政府管得太多。正是由于法律制度及政治体制的不健全，需要政府来管，而政府越是管得多，体制就越是难以健全，陷入一种恶性循环之中。因此，笔者认为，当代中国政治体制改革政府角色应定位于：在为社会提供包括完善的法律及司法体系在内的公共产品基础上，建立“守夜人”式的“有限政府”，尊重社会“自生自发的秩序”，充分发挥市场配置资源的基础性作用，只有在市场失灵的领域，政府才应该介入。
首先，放松政府对资源的管制，实现资源的市场化。制度经济学派认为，制度及其结构决定了人们在政治、经济和社会生活中的激励机制，决定了整个社会的经济绩效水平。当前我国环境污染与资源浪费的一个重要的原因在于政府资源垄断所带来的资源产权不明晰与官员的权力寻租。因此，必须改革政府垄断资源的方式，实现资源产权明晰化，使资源真正走向市场化。唯有如此，才能彻底改变当前资源粗放的利用方式，避免资源的浪费以及由此而导致的环境恶化。
其次，放松具体法律中及实践中对公民宪法基本权利的限制。在现代民主国家，虽然公民的权利得到了宪法的确认和保障，但这些法定权利并不会自动实现，“经典的宪法术语对公民权利作出的承诺不会自己变成现实。很多宪法条文都用最动听的词句来规定那些最令人向往的自由权利，在实践中却大打折扣”。[15]216阿马蒂亚•森对历史上的饥荒研究表明：饥荒发生的本质原因在于专制体制以及该体制下的民众权力的丧失，在整个世界历史上，没有哪个拥有自由选举和民主出版的社会发生过饥荒。“与中国三年饥饿比，同一时期的印度，虽然民主体制无法防止下层民众的慢性营养不良，但是却有效防止了1943年大规模饥荒在印度的重演，因为饥荒很快会引起了媒体的注意和报道，印度政府及早地采取了补救措施，印度自从独立之后就没有再发生大饥荒，与此很有关系。”[16] 事实上，只有民主政体才能保证政治的清明和有效地防由于决策不民主、腐败等原因而导致的社会灾难。而对当代中国的改革而言，学者指出：仅有经济的发展而没有权利的发展是远远不够的。[5]因此，必须从制度上保障公民的宪法基本权利能真正得到行使，具体而言：（1）完善我国宪法公民基本权利保障体系，建立我国的司法违宪审查制度，从宪法保留、法律保留的角度，审查现行法律、法规、规章中对公民宪法基本权利的限制性规定；[17]（2）通过立法，保障民众的环境知情权和环保参与权，仿美国环境“公民诉讼制度”，建立我国环境公益诉讼制度；[18]（3）尽快制定《新闻法》，保障媒体的新闻自由权利，改变地方媒体受制于地方政府的现状，以“第三种权力”——新闻媒体来约束权力。
和谐社会中的和谐应是一种动态的和谐，靠压制不让公众发出声音的“和谐”只能是“防民之口，甚于防川”。法治社会中，公众需要有合法的渲泻渠道，这样有利于下情上达，有利于对权力的监督。近年来，圆明园防渗膜事件、厦门PX项目风波，正是通过公众的参与，才使中央政府及时了解真实情况，最终有利于事件的解决。因此，政府应当鼓励至少应当允许公民为权利而斗争。“只要有足够多的人强烈地要求运用和保护他们的权利，这些权利就会得到保护并得以运用，于是制度就能够发挥功能。如果没有这样一种要求和决心，无论是法院、国会还是议会都爱莫能助。”[15]216事实上，正是“基于公民权利基础上的、以保护环境为宗旨的广泛的社会运动与社会舆论，是阻止环境恶化的重要力量，而且是最根本的力量”，“ 没有公民意识的觉醒和来自公民社会的健康力量的支持，环保部门的努力，在最好的情况下也是孤军作战。弄不好就像西西弗斯，所有被他推上山顶的巨石又滚落下来，永世轮回。在最坏的情况下，扩大了的权力无非又带出新一轮的权力寻租游戏而已”。[19]因此，在当代中国，“环保领域是最可能成为社会主义民主法制的示范”，“中国必须用政治政策法律去保障公众参与，保障环境决策的民主化。”[2]
4．政治体制改革的目的在于建立责任政府
第一，在大力精减机构，坚决破除“吃饭财政”体制的基础上，各级政府应严格恪守行政伦理，坚决摒弃现行的环保部门从罚款中“提成”及类似的制度，政府及公务员不得从权力行为中获得任何利益。
第二，责任与权力相伴生，问责是对权力机关行使权力的必要制约。对于权力与责任的关系，有学者给予了形象的论述，“权力受其本性使然，一旦脱离了责任的规制，就注定会恣意妄为，践踏人间正义”，“如果权力是烈马，责任制度就是不可缺少的笼头。”[20]因此，应当建立并完善包括环境行政问责制在内的责任官员引咎辞职、官员弹劾、信任投票、罢免、质询等制度，努力将我国政府打造为现代责任政府。

[参考文献]
[1]周永坤.太湖蓝藻的警示[DB/OL].(2007.6.3)[2008.3.6].
http://guyan.fyfz.cn/blog/guyan/index.aspx?blogid=211456.
[2]史颖.环境危机迫在眉睫[DB/OL].(2005.5.27)[2008.3.6].
http://finance.sina.com.cn/g/20050527/15551631449.shtml.
[3]高军.试论当代中国的社会转型与法治路径选择[J].理论与改革,2007,(4)：119-122.
[4]刘建辉.财政分权推动了中国经济发展?[J].经济,2005,(8):31.
[5]仲大军.税收高增长下的就业难题[DB/OL].(2006.12.31)[2008.3.6].
http://finance.sina.com.cn/review/20061231/08203211670.shtml.
[6]秦德良.地方人大环境监督制度创新研究[DB/OL].(2007.4.25)[2008.3.6].
国家商检局


关于发布《出口罐头加工企业注册卫生规范》的通知

（国检监（１９９５）１６６号　一九九五年六月二十二日）

各直属商检局：

　　为了加强对出口罐头加工企业的卫生管理，提高其管理水平和产品质量，国家商检局制订了《出口罐头加工企业注册卫生规范》，现予发布，自发布之日起实施。今后，出口罐头加工企业的卫生监督管理和卫生注册工作，应执行本《规范》。

　　在执行本《规范》的同时，国家商检局决定，从１９９６年１月１日起，凡加工出口罐头的企业，均要在出口罐头底部喷涂上本企业的卫生注册编号。内销的罐头也可以喷涂，但不要喷涂在罐头底部，以便能清晰地分开内外销产品。

　　附件：

　　　　　　　　　　　出口罐头加工企业注册卫生规范

　　１　制订依据及适用范围

　　１．１　制订依据

　　本规范系根据《出口食品厂、库卫生要求》而制订的。

　　１．２　本规范适用于出口罐头加工企业的卫生注册。

　　２　卫生质量管理

　　２．１　出口罐头加工企业应当建立保证出口食品卫生的质量体系，并制订体现和指导质量体系运转的质量手册。

　　２．２　出口罐头加工企业的卫生质量体系应当包括该企业各机构、各类人员的工作要求；各场所、设施、原辅材料及加工人员的卫生要求；工作记录和检查要求以及自我纠偏要求。

　　质量手册中应当体现的基本内容：

　　２．２．１　卫生质量方针和卫生质量目标；

　　２．２．２　组织机构及其职责；

　　２．２．３　加工、检验人员的管理；

　　２．２．４　环境卫生的要求；

　　２．２．５　车间及设施卫生的要求；

　　２．２．６　原料、辅料卫生质量的控制；

　　２．２．７　加工卫生质量的控制；

　　２．２．８　包装、储存、运输卫生的控制；

　　２．２．９　检验的要求；

　　２．２．１０　质量记录的控制；

　　２．２．１１　质量体系内部的审核。

　　３　厂区环境卫生

　　３．１　罐头加工企业不得建在有可能遭受有害、有毒物质污染的区域，厂区周围保持清洁。

　　３．２　厂内主要道路应铺设水泥（沥青或石板）、以防灰尘造成污染。厂区要绿化。路面平坦、不积水。

　　３．３　厂区卫生间应有冲水、洗手设备，有墙裙、墙裙应为浅色、平滑、不透水、耐腐蚀。不孳生蚊蝇，保持清洁。

　　３．４　工厂生产区和生活区要分开。生产区建筑布局要合理。

　　３．５　废弃物应当远离车间集中堆放，并须当天清理出厂，使用的容器和堆放的场所，应清洁、消毒、防止污染。

　　３．６　工厂废水、废气的排放应符合国家环保规定。

　　４　车间及设施卫生

　　４．１　罐头加工车间的面积应与生产能力相适应，应保证设备安装，加工操作，工艺流程布局要合理。

　　４．２　罐头加工车间地面要使用无毒、防滑、耐腐蚀、不透水的材料建筑。地面平坦，无裂缝、易于清洗消毒。

　　４．３　排水系统应畅通，明地沟底部应呈弧形，排水口须设网罩。

　　４．４　车间墙壁和天花板要使用无毒、浅色、防水、防霉、不脱落、易于清洗的材料修建。墙裙２ｍ以上。墙角、地角、顶角应当具有弧度。

　　４．５　罐头加工车间的门、窗应严密，使用不变形，耐腐蚀的材料建成。门、窗及其它进出料口必须有严密的防蝇、防虫和防尘设施。内窗台的台面与水平面成４５度角或采用无窗台结构。

　　４．６　罐头加工车间内应光线充足，通风良好。照明应使用安全型防护设施，其亮度应满足正常工作需要。在加工场所应保持在２２０Ｌｕｘ以上；检验台照度应在５４０Ｌｕｘ以上。

　　４．７　罐头加工车间入口处和车间的适当地点设足够数量且处于正常使用的洗手、消毒、干手设备，配备有清洁剂和消毒液。水龙头应为非手动开关，应有冷热水供应。车间入口处设有鞋、靴和车轮消毒池。

　　４．８　罐头加工车间应设有与车间相连接的更衣室，室内通风良好，卫生清洁，并应配备有更衣镜和足够数量的更衣柜及鞋柜。

　　４．９　应有与车间相连接的淋浴室、卫生间，通风良好，清洁卫生，墙壁、地面、天花板应用不透水、易清洗、表面可消毒的材料建筑。

　　４．１０　操作台、工器具及其它辅助设施，应用无毒、易清洗消毒、耐腐蚀、坚固的材料制作。表面应光滑、无凹坑、无缝隙。

　　４．１１　罐头加工车间应安装通风设备，保持车间内空气新鲜，通风口应有防蝇、防虫和防尘设施。对加工温度有特殊要求的，应装设控温设备，以确保产品质量。

　　４．１２　空罐加工车间及其设施应保持清洁卫生。接触空罐的操作台及设备要保持卫生，防止空罐被机油污染。

　　４．１３　加工车间必须配备专职卫生清扫人员，经常保持清洁卫生。

　　５　原、辅料及加工用水卫生

　　５．１　出口罐头加工使用的各种原料，所涉及的农残、兽残以及有毒、有害物污染，必须符合有关进口国家的卫生限量规定。

　　５．１．１　出口肉、禽类原料：必须采用来自非疫区健康良好的畜禽；宰前宰后经兽医检验合格，具有兽医卫生检疫合格证书，冷藏和运输中应保持清洁卫生。

　　５．１．２　出口水产类原料：须采用新鲜或冷冻的，组织有弹性，骨肉紧密连接的水产品，不得使用变质及被有害物质污染的原料。

　　５．１．３　出口果蔬类原料：必须采用新鲜或冷藏的，成熟适度，风味正常、无病虫害、无腐烂的原料。干制果蔬原料应干燥、无霉变、无虫蛀。

　　５．２　使用的食品添加剂，必须符合国家和进口国的标准规定。应采用我国定点厂生产的、有生产许可证号的、有注册商标的、并在保质期限内的食品添加剂。

　　５．３　空罐（包括金属罐、玻璃瓶、软包装等）制作材料及密封性能必须符合国家有关食品卫生质量标准的规定。空罐结构性能良好，能耐化学腐蚀和机械杀菌热应力的冲击；软质材料容器不得有分层现象。

　　５．４　辅助材料进厂后，必须经过检验，合格后方可投产使用，并按其性质存放在不仓库。

　　５．５　加工用水（冰）必须充足并应符合国家生活饮用水卫生标准。

　　５．５．１　自备水、循环用水等非生活饮用水，工厂必须建立卫生处理控制程序和卫生保障措施。

　　５．５．２　储水池应以无毒、不污染水质的材料构筑，经常清洗消毒，并有防污染的措施。

　　５．５．３　加工用水经卫生部门每年不少于两次对水质卫生检测，并保存记录二年。

　　６　加工人员卫生

　　６．１　空罐加工人员的工作服、工作帽，及接触空罐的工作人员的手要保持卫生，防止空罐被污染。

　　６．２　罐头加工人员（包括质检人员）每年至少应进行一次健康检查，必要时作临时健康检查；并建立加工人员健康档案。新进厂人员应先经体检合格后方可上岗。

　　６．３　凡患有以下疾病之一者，应调离食品加工岗位和质检岗位：

　　活动性肺结核；传染性肝炎；肠道传染病及带菌者；化脓性或渗出性皮肤

病、疥疮；手有外伤者；其它有碍食品卫生的疾病。

　　６．４　罐头加工人员不得将与生产无关的物品带入车间，不得戴首饰、手表，不得化妆；进入车间时，应洗手、消毒，穿戴工作服、帽、鞋。离开车间时应更换工作服、帽、鞋。

　　６．５　食品加工人员必须保持个人卫生，不得蓄留长指甲，工作服应经常换洗，保持清洁，车间内严禁吸烟、进食。工作服应集中管理，定期清洗、消毒、收发。

　　７　加工卫生

　　７．１　罐头加工应保证罐头产品符合安全卫生原则，并应控制有害有毒（物理、化学或微生物）物质的污染。

　　７．２　原料必须充分清洗，并进行挑选，按不同原料性质决定消毒处理方法，达不到卫生质量标准要求的，不得投入下道工序。

　　７．２．１　同一加工车间，原料与半成品、生与熟要严格分开，防止交叉污染。

　　７．２．２　实罐车间内不得有竹木器具和棉麻制品。

　　７．２．３　盛装原料、半成品的容器，必须经清洗消毒，保持清洁卫生，消毒剂在使用条件下必须安全有效。盛放食品的容器不得直接接触地面。

　　７．２．４　原料的运输工具必须保持清洁卫生，在装运前后需经清洗消毒。

　　７．３　原料经预煮、漂烫处理后，必须迅速冷却至规定的温度，并立即投入下道工序，防止积压造成嗜热性细菌繁殖。

　　７．４　同一车间内不得同时加工两种不同品种的罐头。

　　７．５　装罐、注液、排气应控制到规定的温度，确保罐头的真空度。

　　７．５．１　装罐前，空罐必须用不低于８２℃的热水清洗或蒸汽消毒。软质材料容器必须内外清洁。

　　７．５．２　装罐工序应根据杀菌能力控制每小时的最大装罐量，以免杀菌不及时。各工序必须按品种制定工艺流程，控制时间和温度。

　　７．６　加工过程中的废弃物，必须存放在专用容器内，并有明确标识，及时处理。容器及运输工具在加工过程中应经常清洗消毒。

　　７．７　发现加工过程中的半成品、成品被有害、有毒物质污染的，应加识别标志，单独存放并须在兽医或食品卫生检验人员的监督下及时处理。

　　８　密封卫生质量控制

　　８．１　密封的质量检验

　　８．１．１　按照各种罐（瓶、袋）的密封质量标准和检查方法进行检测，检测结果必须记录。

　　８．１．２　检测中发现主要缺陷必须立即停机并按操作规程进行校车，校车后经检验合格方准进行生产。检测和校车必须做详细的检测记录和校车说明。采取的纠正措施也必须记录。

　　９　杀菌质量控制

　　９．１　杀菌工艺规程的制订

　　各种罐头均应由授权机构按规定的程序制订加热杀菌工艺规程。杀菌工艺规程应包括下列各项数据：产品的种类，技术条件和配方，罐型大小及形状，最大装罐量，装罐方法，初温，排气方法，杀菌系统的形式和特征，罐头在杀菌锅内的排列方式，杀菌温度和时间，反压和冷却方法等。

　　９．２　杀菌装置应正确安装、使用和保养，操作人员必须严格执行杀菌操作规程。

　　９．３　杀菌锅用的水银温度计、压力表须符合要求，每年计量校正一次并有记录。

　　９．４　杀菌的冷却用水必须符合国家饮用水卫生标准。冷却水要按规定测定余氯浓度并作记录。余氯的有效浓度不得低于０．５ｐｐｍ。

　　９．５　杀菌记录

　　９．５．１　杀菌记录必须由杀菌的操作者在观察时如实填入表内。记录内容应包括：生产日期、产品名称、罐型规格、杀菌锅编号、杀菌篮数、罐数、杀菌间蒸汽总压、罐头初温、进蒸汽时间、锅温到达杀菌温度时间、停止进蒸汽时间、排气结束时间和排气结束时到达的温度、杀菌期间玻璃水银温度计与温度记录仪的校对读数以及其它必须数据。

　　９．５．２　温度记录仪图表纸上应标明日期、杀菌锅编号和其它必备数据，以便与手工记录符合一致。

　　９．５．３　杀菌操作员须经培训持证上岗且必须在每一记录表上签名并记上日期。在实际杀菌后不迟于一个工作日，由工厂指定的技术人员审阅所有杀菌记录并签名和记上日期。

　　９．６　杀菌偏差的处理

　　９．６．１　现场操作中设备故障、操作失误或有其它可能存在的杀菌偏差时，必须将有问题的产品按纠偏方案进行处理，处理的记录必须保持完好。

　　９．６．２　再次杀菌罐头的质量等级按有关标准评定。

　　１０　包装、运输、储藏卫生

　　１０．１　用于包装罐头食品的物料必须无毒、清洁卫生，干燥牢固，符合国家标准。

　　１０．２　罐头包装前应进行逐罐目测和打检。剔除的不良罐应存放在专用容器内，并有明显标识。

　　１０．３　罐头在包装前后均应按产品、规格、生产班次、批次分别堆垛，做到堆垛整齐，批次清楚，并有明显的标识。

　　１０．４　冷库、保（常）温库和解冻间必须安装温度自动记录装置。原料、成品堆放或吊挂要整齐合理，保持清洁卫生。

　　１０．５　储存仓库内应保持清洁、干燥。应有防止昆虫、鼠类及鸟类进入的设施。应依据原辅材料、成品等性质不同分别设置，堆放物品应距离地面不少于１０ｃｍ，距离墙壁不少于３０ｃｍ。

　　１０．６　罐头运输应符合国家有关标准。运输佃、船应清洁卫生，定期消毒。

　　１１　卫生检验管理和卫生质量记录

　　１１．１　出口罐头加工企业必须有独立的检验机构，具有与生产能力相适应的检验设施和仪器设备及技术人员。

　　１１．２　出口罐头加工企业应建立质量监控记录，必须具备下列原始记录，但不限于此：

　　１１．２．１　原、辅材料检验记录；

　　１１．２．２　水质检验记录；

　　１１．２．３　感官检验记录；

　　１１．２．４　理化检验记录；

　　１１．２．５　商业无菌检验记录；

　　１１．２．６　工艺卫生状况检查记录；

　　１１．２．７　封口结构检测记录；

　　１１．２．８　杀菌记录（杀菌自动记录及跟班记录）；

　　１１．２．９　杀菌后冷却水余氯含量测定记录；

　　１１．２．１０　出厂包装查验记录；

　　１１．２．１１　保温记录；

　　１１．２．１２　杀菌锅热分布图；

　　１１．２．１３　废次品分析报告；

　　１１．２．１４　质量事故分析报告；

　　所有记录应至少保存三年备查。

　　１２　本规范自发布之日起实施。