1991年的《中华人民共和国民事诉讼法》首次将督促程序规定到法律中，对于方便债权人快速获得执行依据，维护债权人的利益，节约诉讼成本有着重要的意义。但是由于法条规定得过于简单，实践操作不变，出现被申请人滥用异议权，浪费申请人时间、诉讼成本和法院的人力、物力的现象。2001年1月21日最高人民法院施行了《关于适用督促程序若干问题的规定》，对督促程序的适用作了更详细的规定。从近十年法院的情况来看，适用这一程序的案件并不多，支付令案件占民事、经济纠纷案件总数的比例不高，使得当初立法原意得不到实现。为此，2012年新修改的后的民诉法对督促程序做了完善，加大了对当事人提出异议的审查力度，完善了督促程序与诉讼的衔接，方便了当事人，降低了诉讼成本。但是，在目前只有民事诉讼法关于督促程序的几条规定下，司法实践操作仍有不便。如，受理支付令的管辖法院，民诉法第二百一十四条只规定：债权人可以向有管辖权的基层人民法院提出，何为有管辖权，并没有明确；进入后续诉讼后的管辖法院也没有明确；对于债务人提出的异议，是如何审查；以及后续诉讼的相关问题均没有明确。本文试图通过结合相关的立法和司法实践经验积累等方面进行分析，进而推动督促程序的运行。

　　一、关于督促程序及后续诉讼的管辖问题

　　确定级别管辖和地域管辖是适用督促程序时首要确定的问题。《民事诉讼法》第214条第一款规定：“债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合下列条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令。”据此，这条规定直接明确了督促程序的级别管辖即基层人民法院，相对于民诉法第二章第一节的级别管辖来说，这个是特别的规定，督促程序不适用该章节的规定。也就是说，无论申请支付令的金额是多少，都由基层人民法院管辖，基层人民法院不得以金额太大，不由他们管辖为由拒绝受理，也排除了除基层法院外的其他法院对适用督促程序的管辖权。

　　对于督促程序的地域管辖，根据民诉法第214条，只是规定债权人可以向有管辖权的基层人民法院提出申请，至于何为有管辖权并不明确。笔者认为，督促程序作为民事诉讼活动中的一项特别的程序，即便他具有操作和适用条件的特殊性，但是民诉法的基本原则和基本规定仍需遵守。所以，督促程序的地域管辖问题仍应该收民事诉讼法第二章第二节的地域管辖的限制。申请支付令的案件，向哪个有管辖权的人民法院申请取决于争议的法律关系的性质及民诉法关于地域管辖的规定。如因为合同关系请求给付金钱的，可以根据《民事诉讼法》第23条的规定，由被告人住所地或合同履行地人民法院受理支付令的申请。

　　新民诉法修改后的217条第二款规定：“支付令失效后，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。”据此，督促程序终结后，直接转入诉讼程序，这就意味着，后续诉讼也是由受理支付令申请的法院管辖，但是由于支付令的受理不受标的额的限制，进入诉讼程序后，将会出现两种情况，一种是根据案件金额，属于基层法院管辖的范围的，由基层法院管辖；一种是标的额过大，已经超出基层法院一审的受理标的额，与民事诉讼法规定的级别管辖冲突的，如何处理管辖权问题。笔者认为，已经申请支付令的案件进入诉讼程序涉及的标的额超过受理支付令的基层法院的受案范围的，却仍由该法院管辖，就违背了级别管辖的规定，因此，应该由该基层法院将案件报请有管辖权的上级法院审理，如此也可以解决涉案标的额过大，基层法院审理压力大的问题。

　　二、关于债务人提出的异议审查问题

　　从1991年规定督促程序以来，二十多年的司法实践，适用这一程序的案件，被申请人提出异议的较多，而法院对异议进行审查却没有立法依据，只能裁定终结督促程序，一些被申请人就利用这一漏洞认为的拖延时间，逃避债务，牵强附会，故意提出一些不实的书面异议，滥用异议权，终止督促程序，徒增讼累，极大的伤害了申请人的积极性，也造成社会对督促程序价值怀疑。正是基于异议审查的立法缺失问题，2012年的民诉法修改完善了这一规定。217条新增了对债务人提出异议的审查，从而确保债权人的利益。但是审查异议是否成立，是仅限于形式审查还是进行实质审查，这是新民诉法修改后的一个新问题。在司法实践中，一些审判人员认为，除了最高院《关于适用民诉法若干问题的意见》第221条规定的以缺乏清偿能力为内容的债务人异议不影响支付令外，对债务人提出异议的无论是否有理由均不予审查，而应一律裁定终结督促程序；有的法官则就债务人的意义是否依法提出的进行刑事审查，而不进行实质审查。笔者认为，鉴于在司法实践中存在不少债务人滥用异议权，导致督促程序无果而终结，债务人无法适用督促程序而迅速得以执行的现象，应当对债务人提出的异议进行实质审查，以遏制滥用异议权的现象。

　　法院对债务人提出异议的审查应该包括但不限于最高人民法院《关于适用督促程序若干问题的规定》的第7、8、9条的规定，实质审查的内容还应该有：①债务人提出的异议的期限是否超过；②异议是关于债务是否合法、债务是否到期；③债务人提出的债务是否到期，申请支付债务的客体是否是金钱或者其他有价证?唬虎苌昵肴耸欠褚丫?鹚摺?br>
　　三、关于督促程序的后续诉讼问题

　　修改后的民诉法第217条第二款规定，支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。这一规定将督促程序与诉讼程序衔接起来，规定债务人提出异议审查成立后，督促程序就转入诉讼程序，就可以在债权人和债务人之间合理的分配程序利益和诉讼风险。这种诉讼衔接既实现了债权人的诉讼价值，也防止了债务人规避法律，滥用异议权，对债权人的异议权也是一种约束。但是目前法律规定的这种衔接，只是为诉讼提出立法依据，但实践中的操作又出现了这样的问题，如转入诉讼程序后审判庭的确定、诉讼程序的确定和审限的确定问题。

　　督促程序终结转入后续诉讼后，对于审判法庭与审判人员的确定，民诉法没有规定，但鉴于督促程序和诉讼程序都是民诉法规定的程序，没有涉及到职能、法律关系性质的转变，仍应由原来受理支付令申请的审判庭及审判人员继续审理，一来因为原来的审判人员了解案情，也与当事人沟通，既可以缩短阅卷时间，又可以方便当事人与法官之间的沟通、协调，以提高案件的效率。

　　对于转入诉讼程序后是适用简易程序还是普通程序的问题，既然已经转入诉讼程序了，就应该受民诉法关于通常的诉讼程序的法律规定限制。适用简易还是普通程序，取决于案件的性质，事实是否清楚、权利义务关系是否明确、争议大不大的。

　　关于转入诉讼程序后，审限从何时起算问题，民诉法只是笼统的规定在督促程序终结后，转入诉讼程序，没有明确案件的审理期限从何时起算。笔者认为，督促程序的后续诉讼程序的审限起算时间，应该从法院确定转入诉讼程序时开始。转入时，所有的时间起算和计算均按照通常的诉讼程序计算，以便于保障当事人充分享有诉权。

　　（作者单位：广西富川瑶族自治县人民法院）
安徽省黄山市人民政府


关于印发黄山市政府重大行政决策程序规定的通知

黄政〔2009〕27号


各区、县人民政府，黄山风景区管委会，黄山经济开发区管委会，市政府各部门、各直属机构：
《黄山市政府重大行政决策程序规定》已经2009年12月15日市政府第27次常务会议审议通过，现予以印发，自发布之日起施行。


二○○九年十二月十六日　　　　

黄山市政府重大行政决策程序规定第一章　总　　则第一条　为规范政府重大行政决策行为，推进行政决策的科学化、民主化、法制化，保障公民、法人和其他组织合法权益，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等有关法律法规、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，结合本市实际，制定本规定。
第二条　市人民政府和区、县人民政府（以下统称为政府）的重大行政决策制定和执行，适用本规定。
第三条　政府办公厅（室）负责组织实施本规定。
政府法制机构负责重大行政决策合法性审查工作，对本级政府职能部门和下一级政府的重大行政决策的制定和执行情况进行监督检查。
行政监察部门负责监督本级政府职能部门和下级政府的重大行政决策的制定和执行工作，负责重大行政决策过错责任追究。
第四条　政府重大行政决策应当遵循科学、民主、合法的原则。
政府重大行政决策除依法应当保密的外，决策事项、过程和结果应当公开。第二章　重大行政决策范围

第五条　本规定所称的重大行政决策是指由政府依法定职权作出的涉及本行政区域经济社会发展全局，社会涉及面广，与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大事项。
第六条　重大行政决策包括以下事项：
（一）制定经济和社会发展重大政策措施；
（二）编制和修改各类总体规划、重要的区域规划和专项规划；
（三）重大财政资金使用安排或者重大政府投资项目；
（四）城市改造与建设、资源开发利用、环境保护、劳动就业、教育、医疗卫生、社会福利、社会保障、社会救助、物价、人口和计划生育、食品药品安全、房地产开发、保障性住房建设、安全生产、公共交通、交通秩序管理等方面的重大措施；
（五）其他依法需要政府决策的重大事项。
第七条　重大行政决策的具体范围和量化标准由政府办公厅（室）会同政府法制机构根据本市社会发展实际情况拟定或修订，报政府审议后公布执行。
区、县人民政府制定的重大行政决策的具体范围和量化标准应当自公布之日起十五日内送市政府办公厅、市政府法制机构备案。
第八条　以下事项不适用本规定：
（一）政府人事任免事项；
（二）内部行政管理和体制改革措施；
（三）制定政府规范性文件；
（四）以政府名义作出的具体行政行为；
（五）突发事件的应急预案和应急处理；
（六）法律、法规和规章已对决定程序作出规定的其他重要事项。

第三章　重大行政决策程序第一节　决策启动第九条　政府行政首长和分管领导提出重大行政决策建议并确定决策拟制部门的，决策拟制部门应当按照本节规定启动决策程序。
第十条　对下列决策建议，政府行政首长和分管领导认为应当启动重大行政决策程序的，应当确定决策拟制部门起草决策草稿：
（一）公民、法人和其他组织向政府及其职能部门提出的决策建议；
（二）政府职能部门依照法定职能提出的决策建议；
（三）政府职能部门办理人大代表、政协委员议案、提案、建议而提出的决策建议；
（四）上级行政机关或本级人民代表大会等机关交办的工作或提出的决策建议。
第十一条　决策拟制部门可以自行组织起草决策草稿，也可以委托有关专家或者专业研究机构起草决策草稿。
拟制决策草稿，应当开展调查研究，掌握和分析决策事项所涉及的有关情况。决策草稿应当包含决策目标、工作任务、措施方法、时间步骤以及决策执行部门、财政开支、决策后评估计划等内容。
拟制决策草稿，应当拟订两个以上可供选择的决策备选方案。
第十二条　决策拟制部门应当进行决策风险评估。决策风险评估可以由决策拟制部门自己进行，也可分类委托有关专门研究机构进行。
决策风险评估应当作出风险评估报告。风险评估报告应当对决策中经济、社会稳定、环境生态和法律后果等方面的风险作出评估，并提出防范、减缓或化解措施。
第十三条　决策拟制部门应当就决策草稿征求有关政府职能部门、下一级政府的意见，修改形成决策征求意见稿。
对拟不采纳的反馈意见，决策拟制部门应当与提出意见的单位进行沟通、协商；经协商仍不能达成一致意见的，决策拟制部门应当在决策拟制说明中作专门记录和说明。第二节　公众参与第十四条　决策拟制部门应当通过座谈会征求公众意见。
举行座谈会，应当视决策内容需要，邀请受本项重大行政决策影响的公民、法人和其他组织的代表参加座谈会，并制作会议记录。决策征求意见稿及决策拟制说明应当至少提前五日送达座谈会与会代表。
第十五条　决策拟制部门应当通过公众媒体征求公众意见。
通过公众媒体征求意见，应当公布决策征求意见稿及决策拟制说明。公开征求意见的时间不得少于十五日。
公众可就公布的决策征求意见稿提出意见和建议，也可以提出其他决策方案。
第十六条　决策拟制部门应当组织专业论证会，视需要邀请相关领域至少三名以上专家或委托专业研究机构对重大行政决策的必要性和决策征求意见稿的可行性、技术风险等问题进行论证。
市政府应当按照不同专业领域建立决策咨询专家库。
第十七条　下列重大行政决策应当举行听证会：
（一）法律、法规、规章规定应当听证的；
（二）社会反响大、公众普遍关注，且对决策存在原则性分歧意见的；
（三）决策拟制部门认为有必要进行听证的。
第十八条　决策听证会应当按照以下要求进行：
（一）听证会由听证主持人、听证人、听证陈述人、听证代表组成；听证主持人由政府领导、政府办公厅（室）或政府法制机构负责人担任，听证人为与重大行政决策事项相关的政府职能部门、机构，听证陈述人为决策拟制部门；
（二）听证代表由听证主持人根据听证事项的内容和影响范围确定，其中利害关系人代表不得少于三分之二；现职公务员不得被选为听证代表；
（三）听证会应当公开举行，听证主持人应当至少在听证会举行前二十个工作日公布听证会时间、地点、内容，接受公众报名；
（四）决策征求意见稿和决策拟制说明应当至少在听证会举行前五日送达听证代表；
（五）听证会应当制作听证笔录和听证报告；听证笔录和听证报告应当作为重大行政决策的主要依据。
法律、法规和规章对重大行政决策事项的听证程序另有规定的，从其规定。
第十九条　决策征求意见稿应当经决策拟制部门的法制机构或法律顾问审核，并经部门领导集体讨论通过后，修改形成决策草案及其拟制说明。
决策草案拟制说明应当包含对草案拟制过程的说明，对草案内容必要性、可行性、合法性和风险评估情况的说明，对正选方案与备选方案的对比说明，对公众意见、专业论证意见和听证意见采纳情况的说明。第三节　合法性审查第二十条　决策拟制部门应当将决策草案送请本级政府法制机构进行合法性审查。未经政府法制机构审查的决策草案，不得提交政府审议，不得实施。
第二十一条　决策拟制部门送请合法性审查应当提交以下材料：
（一）送审公函；
（二）决策草案及其拟制说明；
（三）草案的法律依据和政策依据；
（四）征求意见汇总材料、专家论证意见、听证笔录和听证报告、风险评估报告等其他有关材料。
送审材料齐备的，政府法制机构应当对决策草案进行审查；送审材料不齐备的，政府法制机构应当在收到送审材料之日起三个工作日内退回决策拟制部门要求其补充材料。
第二十二条　政府法制机构应当从以下方面进行合法性审查：
（一）决策事项是否属于政府法定权限；
（二）草案的内容是否合法；
（三）草案拟制过程是否符合规定程序。
第二十三条　重大、疑难、复杂的决策草案，政府法制机构应当邀请相关专家进行合法性论证。合法性论证意见应当作为政府法制机构提出审查意见的主要依据。
对未经听证的决策草案，政府法制机构认为有必要进行听证的，可以按照本规定第十九条的规定自行组织决策听证会。
第二十四条　政府法制机构应当自收齐送审材料之日起十五个工作日内提出合法性审查意见。重大、疑难、复杂的决策草案，经政府法制机构负责人同意后，可以延长十个工作日。
专家论证时间和组织听证时间不计入合法性审查期限。
第二十五条　政府法制机构应当分别不同情况对决策草案提出下列审查意见：
（一）同意提交政府审议；
（二）不同意提交政府审议；
（三）同意提交政府审议但需修改草案部分内容；
（四）退回决策草案，补充完善草案拟制程序后再送合法性审查。
政府法制机构对决策草案的合理性有异议的，也可以提出修改完善或暂缓决策的建议。第四节　审议决定第二十六条　决策草案应当经政府全体会议或者常务会议审议决定。
政府全体会议或者常务会议审议决策草案，应当有三分之二以上的会议组成人员到会。
第二十七条　决策拟制部门将决策草案提交政府审议，应当向政府办公厅（室）报送以下材料：
（一）提请政府审议的公函；
（二）决策草案及其拟制说明
（三）草案的法律依据和政策依据；
（四）政府法制机构的审查意见；
（五）公众参与的相关材料。
第二十八条　政府办公厅（室）收到决策拟制部门提交审议的材料后，认为材料齐备的，应当提请政府行政首长决定是否安排政府全体会议或常务会议审议；认为材料不齐备的，应当退回决策拟制部门要求其补充材料。
决策草案经政府行政首长决定提交政府全体会议或者常务会议审议的，政府办公厅（室）应当至少提前五个工作日将草案及有关材料送交会议参加人员。
第二十九条　政府全体会议或常务会议就决策草案作出的决定按照以下规定办理：
（一）作出同意决定的，由政府行政首长或其授权的分管领导签发，以政府名义印发正式文件发布实施，或授权政府办公厅（室）、决策拟制部门印发正式文件发布实施；
（二）作出不同意决定的，决策草案不再审议；
（三）作出修改决定的，属文字性修改的，由行政首长或其授权的分管领导签发，以政府名义印发正式文件发布执行；属重大的、原则性的内容修改的，修改后安排重新审议；
（四）作出搁置决定的，搁置超过一年，决策草案自动废止；搁置期间，决策拟制部门可根据实际情况变化提请政府再次审议，是否再次审议由政府行政首长决定。
第三十条　政府办公厅（室）应当依照《中华人民共和国档案法》等有关规定，制作决策档案。
第三十一条　区、县人民政府的决策应当自发布之日起十五个工作日内报市人民政府备案。
备案应当提交决策正式文本和决策拟制说明。

第四章　决策执行第三十二条　决策所确定的决策执行主办部门和配合部门应当密切配合，根据各自法定职责，全面、及时、正确地执行决策，不得拒不执行、不完全执行、变相执行、推诿或拖延执行。
决策执行主办部门应当根据决策所确定的工作任务、步骤、措施等组织制定详细具体的工作计划，并按照分工明确、层级分解的原则，实现责任到岗、责任到人。
决策执行配合部门应当按照决策执行主办部门的工作部署开展工作。决策执行配合部门无正当理由拒不承担或拒不执行本部门工作任务的，决策执行主办部门可提出处理建议，报告政府行政首长或政府决策执行分管领导。
第三十三条　决策执行工作实行决策后评估制度。决策后评估工作应当按照以下规定组织：
（一）评估组织单位为决策所确定的决策执行主办部门、政府办公厅（室）或行政监察部门；
（二）评估应当定期进行，其周期视决策所确定的决策执行时限或有效期而定，一般不得长于两年；
（三）评估应当委托未参与决策拟制阶段的相关工作的专业研究机构进行。
（四）评估应当制作评估报告提交政府，评估报告应当就决策内容、决策执行情况作出评估，并提出继续执行、停止执行、暂缓执行或修改决策内容的建议。
决策在执行过程中发生因不可抗力或客观情况发生变化可能导致决策目标全部或部分不能实现的情形的，决策执行主办部门应当及时组织采取临时补救措施，并组织决策后评估，评估依照本条前款第（一）、（三）、（四）项的规定进行。
第三十四条　政府对决策后评估报告按照以下规定处理：
（一）评估报告建议继续执行决策的，经政府行政首长批示同意，决策继续执行。
（二）评估报告建议停止执行、暂缓执行或修改决策方案的，经政府行政首长批示同意，提交政府全体会议或常务会议审议决定；必要时，由政府办公厅（室）组织专业论证或征求公众意见后再提交审议。
（三）评估报告提出修改决策内容的建议的，评估组织单位应当将评估报告在提交政府审议前先送政府法制机构进行合法性审查。
政府作出停止执行、暂缓执行或修改决策的决定的，决策执行主办部门应当组织采取有效措施，尽量避免或减少经济损失和不良社会影响。
第三十五条　决策执行机构在执行过程中，发现决策所依据的客观条件发生变化或者因不可抗力原因导致决策目标全部或者部分不能实现的，应当及时向决策决定机关提出停止执行、暂缓执行或者修正决策的建议
第三十六条　决策所确定的全部工作任务完成后或决策由政府决定停止执行后，决策执行主办部门应当向政府作出决策执行总结报告。决策执行总结报告应当视需要包含决策执行过程、工作成果、成果评价、审计结论、经验和问题、后续措施建议等内容。
决策执行总结报告应当提交政府全体会议或常务会议审议；未能通过审议的，决策执行主办机构应当按照审议意见做好修改决策执行总结报告、继续执行决策或完善后续措施等有关工作。

第五章　决策监督第三十七条　政府办公厅（室）、行政监察部门、政府法制机构应当组织开展决策拟制、执行和评估的检查、督办、考核等工作，根据决策内容和政府工作部署，采取跟踪检查、督促催办、评议考核等措施，保障决策按照规定程序制定和执行，并及时向政府报告监督检查情况。
第三十八条　人大代表、政协委员和公民、新闻媒体和其他组织有权监督决策制定和执行工作，有权向政府或决策拟制部门、决策执行主办部门、配合部门提出意见或建议。
对前款规定的意见和建议，决策拟制部门、决策执行主办部门、配合部门应当作出记录并回复，采纳意见和建议的，应当改进决策执行工作；对不采纳的，应当作出解释说明；认为决策内容需要修改、停止执行或暂缓执行的，依照本规定第三十三条第二款规定办理。
第三十九条　决策拟制部门、决策执行部门的决策拟制、执行工作违反本规定的，由政府办公厅（室）或行政监察部门责令改正，并可通报批评。
第四十条　依照本规定负有相关工作职责的领导和个人在决策制定和决策执行过程中，因故意或重大过失而违反本规定规定的工作程序的，或者有其他玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿等违纪违法行为的，视情节轻重，依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

第六章　附　　则第四十一条　政府及其职能部门就依法应当经人民代表大会等机关批准或决定的重大事项所进行的草案拟制、政府审议、决议或决定执行等工作参照本规定执行。
第四十二条　政府职能部门应当参照本规定制定本部门行政决策工作程序。
第四十三条　本规定自发布之日起施行。