吉林省四平市人民政府


四平市农村居民最低生活保障实施办法



第一条，为全面推进社会救助体系建设，规范我市农村居民最低生活保障制度，保障农村困难居民的基本生活，根据《吉林省人民政府办公厅关于转发省民政厅省财政厅制定的《吉林省农村居民最低生活保障办法（暂行）＞》，结合我市实际，制定本实施办法。
第二条 本办法所称的农村居民最低生活保障制度，是指对家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民实行差额救助的社会救济制度。
第三条 凡是本市行政区域内持有常住农业户口，且在本地居住一年以上的农村居民，符合保障条件的均可参照本办法予以保障。
第四条 一年以上不在本市辖区内居住，没有履行农村居民法定义务的人口不在保障范围。
第五条 实施农村居民最低生活保障制度遵循下列原则：
（一）保障基本生活；
（二）公开、公平、公正；
（三）政府保障与社会帮扶相结合；
（四）鼓励劳动自救；
（五）动态管理；
（六）属地管理。
第六条 农村居民最低生活保障实行县级人民政府负责制。
（一）各县（市）、区人民政府应成立领导机构，具体领导本辖区农村居民最低生活保障工作。
（二）县级以上财政部门要安排必要的工作经费，确保农村低保工作顺利开展。
第七条 县级人民政府民政部门为农村居民最低生活保障制度的日常审批管理机关，乡镇人民政府和街道办事处负责农村居民最低生活保障的具体管理服务工作。
（一）县级人民政府民政部门负责本行政区域内农村低保对象的审批和管理工作；财政部门负贵农村低保资金筹集和管理使用情况的监督检查。
（二）乡镇人民政府、街道办事处负责本辖区内农村低保工作的具体管理和初审上报工作。
（三）村民委员会受乡镇人民政府和街道办事处的委托，受理农村低保对象的申请受理，入户调查，群众评议，张榜公布等日常管理服务工作。
第八条 保障范围和保障对象。
（一）保障范围为家雇共同生活成员上年人均纯收人低于当地农村最低生活保障标准的农村困难家庭。
（二）县级人民政府民政部门在确定保障对象时，对下列对象予以重点保障：
1、主要劳动力残疾或长期患病的困难家庭；
2、无力保证子女享受义务教育的困难家庭；
3、收养或领养孤儿的困难家底；
4、赡养人无赡养能力且单独居住的老人；
5、因自然灾害导致困难的家庭；
6、因突发事件导致生活困难的家庭。
第九条 有下列情形之一的家庭及人员不予列人保障范围。
（一）家庭成员有劳动能力，但无正当理由拒绝参加劳动；
（二）法定赡（抚、扶）养人有赡（抚、扶）养能力但不履行法定义务的；
（三》劳改、劳教服刑期间的人员；
第十条 家庭成员的认定。
（一）夫妻；
（二）共同生活的父母（祖父母、外祖父母）或成年子女；
（三）未成年子女或在大中专院校学习无固定工资收入需父母供养的成年子女；
（四）法律规定的具有赡养、扶（抚）养关系的其他人员；
（五）没有赡养、扶（抚）养关系的人员在一起共同生活的，不视为家庭成员。
第十一条 家庭成员收入的计算。
农村居民家庭收人按上年纯收人计算，是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和。主要包括：
（一）种植、养殖业收人；
（二）劳务收入；
（三）工商业收人；
（四）出租或变卖家庭资产获得的收入；
（五）赡养费、扶养费、抚养费；
（六）继承的财产和接受的赠与；
（七）国家征用土地、房屋拆迁给予的补偿费。
优抚对象享受的定期抚恤金、定期定量补助、伤残抚恤金、优待金、见义勇为奖励金、由政府和社会给予的特困学生补助、义务教育补贴不计入家庭收入。
策十二条 农村居民最低生活保障标准和补差标准由各县（市）人民政府确定，铁东区、铁西区由四平市人民政府确定。
第十三条 在确定农村居民最低生活保障标准和补差标准时，要充分考虑县（市）区当地农村居民纯收入和维持农村居民衣、食、住和未成年人义务教育等必需的基本生活费用，同时还要考虑当地经济发展水平和财政承受能力。
农村居民最低生活保障标准可以根据所在县（市）、区经济发展水平以及物价波动情况适时调整。
农村居民最低生活保障标准确定后，由县级人民政府通过新闻媒体及时向社会公布。
第十四条 对无家庭收入的农村困难居民，按照所在县（市）、区农村低保的最高补差标准给予全额补助；对有一定家庭收入的困难居民按其困难程度在补差标准内分档次予以补贴。
第十五条 农村居民最低生活保障所需资金由县级人民政府列入财政预算，专户管理，专款专用，确保及时足额发放。
县级人民政府民政部门要根据本年度农村低保人数及经费执行情况及时提出下年度资金安排计划，报同级财政部门审核，经同级人民政府批准后执行。
第十六条 县级人民政府民政部门要设立农村低保资金专账，准确掌握低保资金下拨和发放情况。县级财政部门依据县级民政部门提供的相关资料，经审核无误后按时足额将农村低保金拨付乡镇财政部门，实行专账管理，单独核算。乡镇民政部门按上级要求负责低保金具体发放工作。
农村低保金每年3月1日前和12月1日前分两次以货币形式发放，有条件的地方可实行社会化发放。
第十七条 农村居民最低生活保障工作要坚持应保尽保、动态管理的原则，每年都要重新核定一次低保对象的变化情况，做到有进有出。
第十八条 农村居民申请享受最低生活保障待遇要按以下程序办理：
（一）个人申请。农村贫困家庭由户主向所在村委会提出书面申请，并提交下列相关材料：(1)申请书。内容包括家庭自然状况、家庭收人情况、致贫原因等。(2)户口薄、户主身份证件。(3)由县级以上部门出具的残疾证明或患病证明，在校学生由学校提供就学证明。(4)在外打工人员的收人证明。如提供不出收入证明，则按户籍所在地县（市）、区城镇职工最低工资标准计算收入。
（二）村民代表会议评议。村委会在收到申请之日起7个工作日内，对申请人家庭收人和实际生活状况进行人户调查和初审，召开村民代表会议进行评议，符合低保条件的村委会要将救助对象的名单及相关材料报乡镇政府审核。
（三）乡镇政府审核。乡镇政府在收到上报材料之日起15个工作日内对有关情况进行入户核实，核实无误后委托申请人居住地村委会进行公示，公示时间为7天。公示无异议后城报县级人民政府民政部门统一印制的《农村低保对象申请审批表》，报县级人民政府民政部门审批。
（四）县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门在收到上报材料之日起15个工作日内完成审批工作，对符合低保条件的，以户为单位发放由省民政厅统一印制的《吉林省农村居民低保证》，登记造册，建立救助档案，对未予批准的，要送达不予保障通知。
第十九条 家庭收入达到或超过低保标准的低保对象，要及时申请退出；乡镇政府对未提出申请但经核实需取消低保待遇的，要及时通知本人。并将取消低保待遇意见上报县级民政部门，批准后停止低保待遇并收回低保证。
第二十条 各县（市）、区人民政府要把农村低保工作列人村务公开内容，按年度进行公开。
第二十一条 对已享受农村居民最低生活保障待遇的，县级民政部门应当登记造册，建立健全保障对象档案。
第二十二条 县级民政部门、乡镇政府和街道办事处，应将农村居民最低生活保障政策、申请办理程序、保障对象和资金发放情况向社会公布，并设立投诉、举报电话，接受社会监督。
第二十三条 对采取虚报、隐瞒家庭收入、伪造证明材料等不正当手段取得最低生活保障待遇，或在享受最低生活保障待遇期间家庭人均收入超过最低生活保障标准，继续享受最低生活保障待遇的，一经发现立即取消其保障待遇，追回已领取的低保金。
第二十四条 从事农村低保管理审批工作的人员，有下列行为之一的，给予批评教育或依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）玩忽职守，拘私舞弊的；
（二）贪污、挪用、扣压、拖欠低保款物的；
（三）故意损毁、涂改低保对象档案材料且适成不良影响的。
第二十五条 采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取低保待遇的农村居民，由乡镇或街道办事处给予批评教育，追回冒领的低保款物。
第二十六条 各级民政、财政部门要主动接受审计、监察等部门定期对低保资金进行审计，加强对低保工作的监督检查，促进农村低保工作健康有序地开展。
第二十七条 各县（市）区可结合本地实际制定实施办法和实施细则。
第二十八条 本办法自2005年10月1日起施行。



　　　　　　　　　　　　破产撤销权制度的反思与重构
　　　　　　　　　　　　　　　　　　——以利益衡平理念为视角


　　破产债权人无疑是破产事件悲剧的主角。债权人是不幸的，因为债务人破产至少意味着其债权的部分落空，有时其债权的受偿率甚至是零或者负数。[1]债权人也是最为脆弱、最容易受到伤害的，他们虽然在名义上享有受益人的地位，但同时又被剥夺了破产事务的管理权和破产财产的处分权，因而往往不能主动参与破产财产处分的进程，而只能被动地接受破产财产分配的结果；他们是分散的、无组织的，在总体利益一致的情况下，彼此间还存在此消彼长的矛盾关系，[2]这又使其难以形成合力以维护自身的权益。

债权人的不幸与弱势需要破产法给予“特殊照顾”。由此，破产撤销权便是给予债权人“特殊照顾”的“利器”，撤销权作为体现破产法公平原则的一项关键制度，在保障破产立法宗旨实现、维护诚实信用原则、纠正债务人损害债权人利益的行为、维护经济秩序等方面具有不可替代的重要作用，为各国破产立法所重视。如英国即将“制定撤销不公平的损害债权人整体利益的转移与交易的规则”视为破产法最重要的目标。[3]美国一位著名的破产法权威——麦克拉兰（Mac Lachlan）教授认为，可撤销交易制度是破产法对商法最重要的贡献，这不仅仅是因为该制度促进了破产法的平等分配原则，而且它减少了对债权人从智力竞争中得益的刺激，促进了合理的商业活动。[4]

从立法的本位角度考查，破产法经历了从债权人本位——债权人与债务人的利益平衡本位——再到社会利益与债权人、债务人利益并重的变化和发展过程。[5]随着免责制度、股东有限责任制度、和解、重整等制度的建立，破产法所寻求的，已不再是债权人和债务人两极间的平衡，而是加入了社会力量，成为在三维方向和三极层面上作用力量的平衡关系。[6]

当债权人的利益通过破产撤销权得到保护的同时，破产撤销权的行使必然会影响到交易的安全与稳定。如果在设置撤销权时过于强调债权人利益而忽视其他主体的正当利益，同样可能会造成市场经济秩序的混乱。为此，必须强调在撤销权上的利益平衡，对于某些当事人以诚实善意进行的行为，虽然可能减损了债务人的责任财产，影响了债权人的整体利益，也不宜简单地予以撤销。这便是诚实信用原则在破产法中的体现，只有恰当地平衡各方当事人的利益，才能保证撤销权制度的立法价值得以顺利实现。[7]

一、特性：与民法上的债权人撤销权相比

（一）破产撤销权与民法上的债权人撤销权的相同之处

破产法上的撤销权和民法上的撤销权具有同源性，两者在制度目的和内在机制上是相同的，都是“为债权实现而奋斗”的工具。[8]民法上的撤销权制度起源于罗马法，破产法上的撤销权是民法上债权人撤销权制度在破产程序中的延伸。债权人撤销权制度发源于罗马法，又名废罢诉权。即债权人对于债务人所为有害债权之行为，得申请撤销的权利。在查士丁尼时代，即以保罗诉权承认债权人的撤销权，虽不分民法与破产上的区别，然就债务人的行为分为有偿与无偿，而有偿行为则以债务人之诈害意思与受益人明知诈害事实为要件，无偿行为则没有这种要求。有偿行为产生之诉权重视主观要件，其行使不免发生困难。到14世纪，意大利诸州法首创不以债务人主观要件为必要的撤销权制度。之后，法国在其商法典中承袭意大利法制，规定了破产法上的撤销权，而其民法典中仍继受罗马法上的撤销权制度，使得民法上的撤销权和破产法上的撤销权实现了分离。这一立法例为后来的德国、日本及我国台湾地区等所仿效和承受。[9]

（二）破产撤销权与民法上的债权人撤销权的相异之处

1.权利主体的模糊性和权利内容的复合性

民法上的债权人撤销权的权利主体是单个的债权人，而破产撤销权的权利主体法律上没有明确规定，但是从其行使效果来看，受益人是全体破产债权人，即通过破产撤销权追回的破产财产在债权人之间平均分配。破产撤销权维护的不再是个别债权人的利益，而是对债权人集体的保护。民法上的撤销权是单纯的权利，债权人具有行使的自由，也有不行使的自由。破产撤销权则不仅是一种权利，还包含了义务的内容，即为了维护债权人的利益，权利行使人必须尽善良管理人的注意，按照诚实信用原则的要求来行使破产撤销权，在当行使时必须行使，没有不行使的自由。有学者就指出，破产撤销权不是单纯的权利，也不仅仅是一种义务，而是一种职权。[10]

2.权利行使主体与受益主体不一致

一般而言，法律赋予的权利受益主体和行使主体是同一的，比如民法上的债权人撤销权，受益主体是债权人，行使主体也是债权人。但破产撤销权却比较特殊，《破产法》第31条明确规定，破产撤销权由管理人行使，管理人是破产撤销权的行使主体。破产撤销权受益主体为全体破产债权人。权利行使主体与受益主体分离原因是破产撤销权本身性质的特殊性所造成的。破产法律制度的一项最基本的功能在于公平分配债务人的财产，维护债权人的利益。然而，在破产程序开始前，债务人有权自由处分其财产，当濒临破产时，债务人往往出于各种原因恶意处分财产，进入破产程序后将面临“无产可破”的窘境，这势必会损害债权人的利益。为此，破产法设立了破产撤销权制度，使被恶意处分的财产回归于破产财产加以分配，从而保护债权人的整体利益。

3.破产撤销权诉讼中，仅列第三人为被告

按照民法上一般债权人撤销权的规定，债务人和第三人共同作为被告。但在破产撤销权诉讼中，基于破产案件的特殊性质，仅列第三人为被告。因为，债务人在破产程序的诉讼过程中，均由破产管理人代表其参加诉讼，如果以债务人作为被告，则破产管理人既作为诉讼原告又作为被告，不合诉讼常理。而且，债务人享有的抗辩权利，第三人均可行使，债务人与破产撤销权诉讼的法律效果已经没有直接的法律关系。

4.破产撤销权的行使不以债务人的主观善恶为要件

债权人撤销权对于主观恶意的适用，区分为行为的有偿和无偿两种情况。债务行为是无偿的，则无须主观恶意的要求，只要客观要件具备即可撤销。当债务行为系有偿时，撤销权的行使须以恶意为成立要件，恶意包括了债务人的恶意和第三人的恶意。[11]而破产撤销权的行使不以债务人和第三人主观恶意为要件，即只要客观上实施了符合《破产企业法》第31、32条规定的几种情形之一的，就可行使破产撤销权。

5.除斥期间的特殊化

债权人撤销权的除斥期间一般为1年，从知道或者应当知道撤销事由存在之日起1年内行使，若债权人不知道或不应当知道撤销事由的存在，则须自债务人行为之日起5年内行使，否则均导致撤销权消灭。[12]而企业破产法中没有明确规定破产撤销权的除斥期间，从第123条的规定看，在破产程序终结后的两年内，债权人发现有依照第31条、第32条规定应当追回的财产的，债权人可以请求人民法院按照破产财产分配方案进行追加分配。由此可以看出，除了在破产程序启动、破产管理人指定后至破产程序终结前，破产管理人可以行使破产撤销权外，破产程序终结后的两年内，债权人也可以以自己的名义行使破产撤销权。

二、分析：破产撤销权制度中存在的问题

（一）破产管理人行使破产撤销权的“动力”不足

破产撤销权的受益主体是债权人，而行使主体却是破产管理人。破产法作出这样的制度安排是为了能够提高破产程序的效率，有效的纠正损害债权人的行为，更加公平的分配债权。但，任何人都是自己利益的照顾者，“利益”和“职责”的分离使得权利行使的动力不足。据一些学者自身的观察及与法官的交流，发现在审判实践中，管理人对破产衍生诉讼存在工作惰性。[13]为了改变破产撤销权制度的先天不足，《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》规定了管理人报酬根据债务人最终清偿的财产价值总额按照一定的比例（一般不超过该财产价值总额的12%，且该比例随上诉财产价值总额的增大呈超额累退去时，最低可降至0.5%以下）加以确定。破产管理人也是市场经济主体，其不可否认的具有“经济人”之特性，利益成为其经济活动的动力。通过行使破产撤销权，使其债务人的财产得以追回，其相应的报酬也获得增加。但破产案件的复杂性阻碍了立法的美好的意图，行使破产撤销权通过诉讼方式进行，诉讼存在风险，即使胜诉执行也存在风险。债务人蓄意而为的行为，往往精心设计，即使提起撤销权诉讼，也无法追回破产财产，破产撤销权行使也变为徒劳。管理人对于这种只有付出没有收获的现状，难以激发其行为动力。另外，有些破产撤销权诉讼标的额与全部破产财产价值总额相比乃九牛一毛，如能追回财产实际分配，那么增加部分的管理人报酬也就极为微小。尽管立法上设置了最终清偿的财产价值与管理人报酬成正比的机制，但实践效果并不明显。

（二）破产管理人行使破产撤销权的“压力”不够

行使破产撤销权是破产管理人的一项职责，在现实破产案件中，由于破产管理人与债务人或相对人有千丝万缕的利益关系，可能存在对债务人依法应当撤销的行为而拒绝行使或怠于行使破产撤销权的情形。这将导致破产撤销权无法实现，破产债务人的财产无法得到有效的保护，债权人的利益受到直接损害。企业破产法虽然规定管理人未依照本法规定勤勉尽责、忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。这种事后救济机制固然可以使债权人的利益得到保障，但破产撤销权却得不到有效行使。尤为值得注意的是个别性清偿等行为具有很强的隐蔽性，该类行为一般不易为人所发现，而且该类行为受到追查时，管理人往往以其已尽到合理的注意义务为由主张免责。而且，该类行为也能带来的巨大利益，可能引发管理人与对方当事人（第三人）恶意串通的问题。[14]