安徽省行政机关规范性文件备案监督办法
安徽省人民政府
安徽省行政机关规范性文件备案监督办法
安徽省人民政府令 第196号
《安徽省行政机关规范性文件备案监督办法》已经2006年11月15日安徽省人民政府第45次常务会议讨论通过，现予公布，自2007年1月1日起施行。
省长 王金山
二○○六年十二月一日
第一条为了加强对行政机关规范性文件的监督，维护社会主义法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、国务院《法规规章备案条例》等法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条本省行政区域内行政机关规范性文件的报送备案、登记审查，适用本办法。
第三条本办法所称行政机关包括：
（一）市、县（市、区）和乡（镇）人民政府；
（二）县级以上人民政府所属工作部门；
（三）县级以上人民政府依法设立的派出机关；
（四）法律、法规、规章和其他规范性文件授权行使行政职权的组织。
本办法所称规范性文件，是指行政机关根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定的，规范行政管理事务、公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。
第四条规范性文件应当自公布之日起15日内，由制定机关按照下列规定报送上一级行政机关（以下称备案监督机关）备案:
（一）市、县（市、区）和乡（镇）人民政府制定的规范性文件，向上一级人民政府报送备案；
（二）省、市和县（市、区）人民政府所属工作部门制定的规范性文件，向本级人民政府报送备案；
（三）省以下实行垂直领导的工作部门制定的规范性文件，向本级人民政府和上一级主管部门报送备案；
（四）县级以上人民政府依法设立的派出机关制定的规范性文件，向设立该派出机关的人民政府报送备案；
（五）法律、法规、规章和其他规范性文件授权行使行政职能的组织制定的规范性文件，向直接管理该组织的人民政府或者人民政府工作部门报送备案；
（六）人民政府工作部门管理的行政机关制定的规范性文件，向管理该机关的人民政府工作部门报送备案。
两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门向本级人民政府报送备案；上级人民政府所属工作部门与下级人民政府联合制定的规范性文件，由上级人民政府所属工作部门向本级人民政府报送备案。
县级以上人民政府制定的规范性文件，还应当按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定报送同级人民代表大会常务委员会备案。
第五条备案监督机关的法制机构具体负责规范性文件的备案登记和审查工作。备案监督机关应当为法制机构办理规范性文件备案提供必要的条件，并按照法律、法规和国家有关规定逐步实现备案工作规范化管理。
第六条制定机关报送备案规范性文件，应当提交备案报告、规范性文件的纸质和电子文本及说明。
规范性文件的说明应当包括制定规范性文件的依据、目的、主要内容的说明以及制定机关法制机构的审核意见。
规范性文件备案文书的格式，由省人民政府法制机构制定。
第七条报送备案的规范性文件，符合本办法第三条和第六条规定的，备案监督机关的法制机构予以备案登记；不属于第三条规定的，不予备案登记；符合第三条规定但不符合第六条规定的，暂缓办理备案登记，并通知制定机关补正，补正后符合规定的，予以备案登记。
第八条经备案登记的规范性文件，备案监督机关的法制机构应当向政府公报和网站提供规范性文件目录。
第九条备案监督机关的法制机构应当自收到备案的规范性文件之日起30日内就下列事项进行审查：
（一）是否超越权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；
（二）是否同法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件相抵触；
（三）同级人民政府所属工作部门制定的规范性文件之间、上级人民政府所属工作部门与下级人民政府制定的规范性文件之间，对同一事项的规定是否一致；
（四）规范性文件涉及两个以上部门职责或者与其他部门关系紧密的，制定机关是否按照《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》(安徽省人民政府令第149号)第十二条的规定充分征求其他部门意见，或者是否违反其他法定制定程序；
（五）规范性文件的规定是否适当。
情况复杂，不能在规定期限内审查结束的，经备案监督机关法制机构负责人批准，可以适当延长；但是延长期限最多不超过15日。
第十条备案监督机关的法制机构审查规范性文件时，需要制定机关说明情况或者补充材料的，制定机关应当在规定期限内予以说明或者补充材料；需要征求下级人民政府或者有关部门意见的，被征求意见的机关应当按照要求在规定期限内予以回复。
第十一条经审查，规范性文件超越权限，违反法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件规定，或者其规定不适当的，由备案监督机关的法制机构研究处理，可以提出限期修改、暂停执行、自行废止等意见；制定机关不按备案监督机关法制机构的意见予以处理的，备案监督机关的法制机构可以提出撤销等处理意见报请备案监督机关决定或者提请有权机关处理。
第十二条经审查，同级人民政府所属工作部门制定的规范性文件之间、上级人民政府所属工作部门与下级人民政府制定的规范性文件之间，对同一事项规定不一致的，由备案监督机关的法制机构协调；协调不能取得一致意见的，由备案监督机关的法制机构提出处理意见报请备案监督机关决定。
第十三条制定机关应当自收到处理意见或者决定之日起15日内，将处理情况报送备案监督机关的法制机构。
第十四条国家机关、社会团体、企业事业组织和公民认为规范性文件超越权限，或者违反法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件规定的，可以按照本办法第四条的规定，向备案监督机关提出书面审查建议。
规范性文件审查建议，应当载明要求审查的文件名称、制定机关、发文字号、发文时间和要求审查的事项、理由及申请人名称。
第十五条备案监督机关的法制机构应当自收到审查建议之日起30日内对规范性文件进行审查,并按照本办法第十一条、第十二条的规定处理，同时告知申请人。
对符合本办法规定，但是不属于本机关受理的规范性文件审查建议，应当告知申请人向有关机关提出。
第十六条备案监督机关的法制机构应当对规范性文件制定和备案情况进行检查。被检查机关应当配合，并按照要求提供发文登记簿、规范性文件文本等相关资料。
第十七条制定机关应当于每年1月底前将上一年度制定的规范性文件目录报送备案监督机关的法制机构。
备案监督机关的法制机构应当于每年3月底前，向备案监督机关和上一级法制机构报告上一年度规范性文件备案监督情况。
备案监督机关应当按年度对规范性文件备案工作进行通报，并将规范性文件备案监督情况向社会公开。
第十八条制定机关违反本办法规定，有下列行为之一的,备案监督机关的法制机构应当通知其限期改正；逾期不改正的，予以通报；拒不改正的，建议有关机关对制定机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
(一) 不报送或者不按时报送规范性文件备案的;
（二）在备案监督机关的法制机构检查规范性文件制定和备案情况时,不提供资料、拒绝配合，或者隐瞒真实情况的;
(三)对备案监督机关或者备案监督机关的法制机构的处理意见或决定拒不执行、拖延执行的。
第十九条未经备案的规范性文件违法，损害公民、法人或者其他组织的合法权益，造成严重后果的，备案监督机关的法制机构应当建议有关机关对制定机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
第二十条备案监督机关的法制机构及其工作人员违反本办法规定，不履行规范性文件备案登记和审查职责的，备案监督机关或者上级法制机构应当责令其限期改正；拒不改正的，依法给予行政处分。
第二十一条省人民政府制定的规范性文件、较大的市人民政府制定的规章的备案，按照有关法律、法规规定执行。
第二十二条本办法规定的期限以工作日计算，不含法定节假日。
第二十三条本办法自2007年1月1日起施行。安徽省人民政府1996年3月5日发布的《安徽省规范性文件备案规定》(皖政〔1996〕14号）同时废止。
民间“网络通缉”不能逾越法律的底线
张雨林
该文刊发于《青年记者》06年19期
一、民间“网络通缉”的现状
自今年2月“虐猫事件民间追缉令”事件以来，“诈骗犯网络追缉令”、“武校少女功夫色情照片通缉”、“独立调查人的网络救助追查”、“追杀网络情人”、“通缉南宁欠债女大学生”等接踵而来，民间“网络通缉”大有逾演逾烈之势。最近，湖南章某被“天涯杂谈”某网友“误杀”公布了隐私，一怒之下把天涯在线网络科技有限公司告上法庭。
2005年8月，北京市第一中级人民法院曾对“网络通缉令”被判名誉侵权第一案作出终审判决：北京某教育中心构成对高某名誉权的侵犯，赔偿高某精神抚慰金2万元和公证费800元。然而，这个案件似乎并没有引起“发令者”们的警觉；今年4月，“铜须事件”中，数百人在未经事实验证的前提下，轻率地加入网络攻击的战团，令当事人与家人的身心受到严重伤害，并导致海外媒体激烈抨击中国网民的“暴民现象”；7月，“通缉南宁欠债女大学生”事件中，陈某的电话号码、QQ号码、学校住址、家庭住址、照片以及她男朋友的照片全部被曝光在网上，陈某受尽骚扰无奈报案；涉及湖南章某被“误杀”的通缉事件中，章某的手机、家庭住址、连8岁女儿是领养的隐私都被人公布在网上，甚至称其被上海公安拘留15天。章某年仅8岁女儿从骚扰电话里得知了自己被领养的身份，这给她的心灵留下巨大的创伤。而这一切的起因竟然是“XX妹妹”在天涯社区读到某网友认为其是女扮男装的帖子大为恼火，在“通缉”中误认章某为该网友；现今，民间“网络通缉”形成滥发之势，笔者以为民间“网络通缉”应引起新闻与法律工作者的深思。
二、民间“网络通缉”的法律性质与特点
通缉是指公安机关或人民检察院通令缉拿应当逮捕而在逃的犯罪嫌疑人归案的一种侦查行为。而通缉令是刑事诉讼中的一种法律文书，只有公安机关才有权依照法定程序发布，并且只能针对特定的对象即对于罪该逮捕而在逃的犯罪嫌疑人使用，其他任何机关、团体、单位、组织和个人都无权发布。也就是说民间“网络通缉”不是真正意义上的通缉行为。民间“网络通缉令”只是借用通缉令的名称以达到引起广大网民注意的目的。根据“网络通缉令”的内容和目的，可以将“网络通缉令”的性质分为两类：一类是发布人当自己的某种利益受到侵害，为维护自己的利益、引起公众关注，并要求侵权方停止侵犯行为而发布的声明；另一类是发布人针对某个具体的社会事件，为达到某种谴责、批评目的而发布的告示。“网络通缉令”表明了发布人的立场、观点、态度，以起到警告、警示作用。
目前，我国尚未对这种“网络通缉”行为进行明确规范，而且其也不具有专门法律调整的必要性和可能性。但从已经发生的“网络通缉”事件中，可以看出发布“网络通缉令”的行为不都是合法行为，有的行为已经明显触犯了法律。虽然不可否认的是：“网络通缉”在某种意义上体现了社会公众道德的进步，网民的自发地对某个事件进行评论与追查，实质上形成了一种舆论监督，对那些尚不构成违法却严重违反道德规范的行为以谴责，在一定程度上通过聚集广泛的网络民间力量实现了对丑恶行径的“惩办”。但是，这并不能成为其逾越法律底线的借口、理由。如果“网络通缉”中含有攻击性的内容，侵害了他人的合法权益，即使发布者的出发点是善意的，也构成侵权。而事实上，在已经发生的某些“网络通缉”事件中，“通缉”不同程度的“成为一些别有用心的人打击报复别人的工具”。
现阶段，我国网民言论存在这样几种不理智的特性：情绪化、粗俗化、偏激性、群体盲从性。大部分网民很少质疑信息的真实性，也没有进行成熟的思辨，仅凭主观的冲动对信息发表意见，带有很严重的感情色彩，易导致真相的掩盖、言论的失实。若形成具有一定负面影响的情绪形舆论形态，这种自发型舆论的非理性，就容易造成不良的社会影响。这在“铜须事件”中得到很好的体现。从法学角度讲，当人处于没有社会约束力的匿名状态下容易做出宣泄原始本能冲动的行为。在“网络通缉”中，网民言论处于匿名性与虚拟性交织的状态，这使得发言者不考虑承担社会责任的问题，从而使一些攻击性语言广泛出现。“网络通缉”大都标榜以“道德谴责”、“道德审判”的名义，合理的评论是受到法律的保护，但借网络泄愤，侮辱、诽谤他人，则应承担相应的民事责任。若仅从道德层面出发，以这种不道德的手段来谴责不道德的行为，这本身就存在谬误。实际上，“通缉”过程中，某些行为已经逾越了法律的底线。仅就被冠以“网络人道力量胜利”的“虐猫事件”来看，尽管谴责虐猫行为人的残忍行为的出发点可以肯定，但“通缉”参与者们在言论中不仅使用了大量侮辱性词语，并且发布了虐猫女子的年龄、籍贯、工作单位、家庭成员信息、域名注册公司的办公地址、办公电话、法定代表人联系方式、法定代表人的车牌号码、私人手机、履历表、网络购物记录等信息。将大量的非公开信息公之于众，则直接侵犯了他人的合法权益。
三、“网络通缉”的民事侵权内容分析
“网络通缉”中的不当行为易侵犯他人民事权利，最容易遭受这种侵害的民事权利为精神性人格权 。在“通缉”行为中对精神性人格权的侵犯集中表现为对名誉权、肖像权、隐私权的侵犯：
1.名誉权。指公民或者法人对自己在社会生活中所获得的社会综合评价依法所享有的不可侵犯的权利。恶意或者过失的“网络通缉”行为可能造成被“通缉”者的社会评价降低，因此这种行为大多侵害了名誉权。就“通缉令”内容而言，如果发布的内容与事实相符合，对他人的名誉评价是适当、真实，那么不侵犯名誉权。如果发布的内容是捏造的、虚假的或者存在侮辱性语言，那么就构成对名誉权的侵犯。“通缉”参与者在事件评论中对被“通缉”者的诽谤、侮辱等行为也构成对名誉权的侵犯。
2.隐私权。指自然人享有的对与公共利益无关的个人信息、私人活动和个人领域进行支配的人格权。基于该项权利，公民个人的，与社会公共利益无涉的正常生活可以不受他人非法干涉，涉及个人的有关事项可以不受他人擅自公开。在“网络通缉”中公布他人信息、私密活动及因“通缉”行为导致的私人生活遭受骚扰，都是侵害隐私权的行为。这里需要强调的是：现阶段，我国民法体系没有把隐私权确认为一种独立的民事权利，对隐私权采取的是间接保护，对隐私权的保护包含在名誉权里面。即对侵害他人隐私权，造成名誉损害的，认定为侵害名誉权追究民事责任，名誉权是否被侵害成为隐私权是否被侵害的前提条件。然而最高院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》中虽没有将隐私权作为一项独立的民事权利，却将隐私作为一项独立的人格利益加以保护：违反社会公共利益、社会公德侵害他人隐私或者其他人格利益，受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。
3.肖像权。指自然人享有的以其肖像所体现的人格利益为内容的权利，基本内容包括：肖像制作专有权、肖像使用专有权、利益维护权。“网络通缉”中使用被“通缉”者的肖像虽然没有以盈利为目的，不符合《民法通则》对侵犯公民肖像权的认定。但是，法律保护公民的肖像权，最主要的是保护公民肖像权所体现的精神利益。所以，在“通缉令”中擅自公布他人的肖像，只要没有经过本人的同意，就构成对肖像使用专有权的侵害。
在“网络通缉令”中，即使没有侵害上述3项具体人格权，若侵害了被“通缉”人的人格尊严或其他人格利益的，也构成侵权行为。
我国《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》规定：任何单位和个人不得利用国际联网制作、复制、查阅和传播公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的信息。为避免对他人合法权益的侵害，网民应该做到不发布、不轻信、不传播没有正式消息来源的网络言论与侵犯他人合法权益的内容。这样才能令“网络通缉”在法律与道德允许的范围内，充分发挥它的活力与积极意义。我国《互联网信息服务管理办法》规定：互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播含有侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的信息。网站作为互联网内容提供商对“网络通缉”内容应当承担必要的注意和审查义务。
四、对“网络通缉”的防范与维权方式
由于无法很好的对事件真相进行认定，“通缉令”帖子所描述的内容真伪很难确证。言辞激烈的“通缉”很容易煽动网友情绪，增加行为的盲目性，使本应很好发挥作用的网络舆论监督变成“网哄”甚至是“网络暴力”。若网民遭遇“网络通缉”应该怎样维护自己的合法权益？
首先，网民若要远离“网络通缉”，一定要加强对个人信息保护。通过现在的搜索引擎技术，只要某人在网上留下信息，那么一定可以查找到该人，需要的只是耐心。引用一句网络上的话就是：“你不仅可以知道和你聊天的是不是一只狗，还可以知道它是一只什么品种的狗”。这话虽然不雅，却在一定程度上说明对个人信息搜寻的快速、便捷、准确。所以，网民在上网时，对可能涉及个人信息的泄露的情况一定要谨慎对待。例如：不要在陌生网站留下自己的真实信息；对陌生邮件尽量不要回复；与陌生人聊天要保持警惕；重视对密码的保护。
其次，要规范自己的言论，。在网络进行留言、聊天、评论、发帖时，尽量使用避免过激的语言、不要在不知真相的情况下对他人妄自评论、不要对他人进行人身攻击，理性讨论以避免和网友关系紧张遭到报复性“通缉”。
最后，如果在网络上遭遇到“网络通缉”，第一件事就是立即通知“通缉令”网站的管理者立即删除有关的侵权内容，避免不良影响进一步扩大。若已经造成不良的社会影响或生活遭受骚扰，应马上对采取侵权证据进行公证，同时要求网站提供侵权人的相关资料，以便进行维权举证。若发现网站在“通缉”事件中存在过错，可以要求网站共同承担民事侵权责任。若网络上的侵权内容在某种程度上已经达到治安处罚或刑事处罚标准，被侵权人、相关权利人或者普通网民都可以向公安机关报案，寻求法律救济。
通过对民间“网络通缉”的思考，我们可以得出结论：言论自由是宪法赋予公民的权利，但权利和义务永远是统一的。目前，网民言论所呈现的情况是权利本位的无限扩张和义务本位的缺失。网络是虚拟的，而它产生的社会影响却是实实在在的。所以在推行网络自律的同时，有必要由外部力量介入，让网民在发表言论时考虑到发言应该承担的责任，令其客观的对信息进行思辨，尊重事实、尊重他人合法权益。笔者以为，在网络推行实名制将会使网民在发表言论时考虑到“言责自负”，在即将逾越法律的底线时有所顾忌，对自己的行为进行约束。这不仅能提升网络道德水平，并且可以净化网络空间的法治环境。绝对的言论自由与真正的言论自由之间有着天壤之别，我们期待有理性、有社会责任感的网民参与网络秩序的建设和网络言论的表达。
最后想和“网络通缉”的参与者和广大网民说的一句话是：在您充分行使自由表达权时，请尊重他人合法权益，不要逾越法律的底线。