目 录

内容摘要 1
关键词 1
Abstract 1
Key words 1
一、国有资产流失的概念分析 2
二、国有资产流失的主要表现 5
（一）在国有资产评估时，对国有资产进行不评估，低估，漏估所造成的资产流失 5
（二）实行股份制改造和国有产权交易中的国有资产流失 5
（三）在税收征收管理中，除国家政策、体制等因素外，因管理的漏洞使税收大量流失而造成的国有资产流失 5
（四）国有资产占用单位滥用经营权，管理不严造成国有资产流失 6
（五）中外合资、合作企业中的国有资产流失 6
（六）境外国有资产的流失 6
三、国有资产流失的原因分析 7
（一）国有资产产权主体缺位，管理体制滞后 7
（二）资产评估法律制度有待进一步健全与完善 8
（三）监督制度不健全，保护不力 9
（四）司法部门执法不力、查处不严 9
（五）国有资产管理者素质偏低，拜金主义和腐败现象严重 10
四、治理国有资产流失的法律对策 10
（一）制定物权法，划清国有资产产权界限，防止国有资产流失 10
（二）完善国有资产立法体系 11
（三）建立公益诉讼制度，发挥人民群众保护国有资产的作用 12
（四）完善并加强对国有资产的刑法保护 12
（五）加强对国有资产的监督检查 13
（六）多管齐下、综合治理，提高全民族保护国有资产的法律意识 14
参考文献 15

内容摘要：国有资产在我国政治、经济和社会生活中占有重要的地位，但目前，我国国有资产流失的现象十分严重。因而，探讨解决国有资产流失的办法，意义十分深远。本文从国有资产流失的概念、流失的现状与渠道、流失的原因以及治理国有资产流失的法律对策这四个方面作了一些探讨。
关键词：国有资产 国有资产流失 表现形式 原因 法律对策

Abstract: State-owned assets play a very fundamental role in Chinese political, economic and social life. However, at present, loss of state property is extremely considerable. Therefore, the exploration into the solution to the problem is of great significance. This thesis carries out a comprehensive investigation into the issue from 4 aspects: 1.the concept of the loss of state-owned assets. 2.the existing of state of loss and its channels. 3.the causes for the loss. 4.legal strategies in preventing the loss of state assets.
Key words: State-owned assets Loss of state assets Representing
forms Causes Legal strategies





国有资产是国家得以存在，国家机器得以运转的物质基础。尤其是在公有制占主体地位的社会主义中国，国有资产更是在政治、经济和社会生活中占有举足轻重的地位。但是改革开放以来，处于转轨中的中国一直面临着一个严酷和令人困惑的现实就是国有资产的流失。从生活经验和实际案例来看，这种流失是触目惊心的。国有资产的严重流失不仅会使社会安定和经济发展的外部条件受到破坏，而且还会威胁到社会财富的积累进而影响到整个国家的经济安全。因此，国有资产流失现象应当引起国家及社会各界的足够重视并从法律上探讨遏制和解决国有资产流失的对策。
一、国有资产流失的概念分析
在我国，固然国有资产流失这个概念在很多文件中经常出现，但是有关文件并没有明确地界定其内涵。在学理上，有学者对其进行了解释，如“国有资产流失是指国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者，出于故意或过失，违反法律、法规及国家有关国有资产管理、监督、经营的规定，造成国有资产损失或者使国有资产处于流失危险的危险行为” 。遗憾的是这种解释混同了国有资产流失与导致国有资产流失的违法行为这两个概念。因为国有资产流失从法理学的角度上讲是一种结果或状态而不是一种行为，虽然违法行为是造成国有资产流失的原因之一，但是它毕竟不是唯一的原因。所以，我们有必要重新界定国有资产流失这一概念。
根据有关法律和通常的学理解释，国有资产是指“国家以各种投资及收益、接受馈赠形成的，或者是凭借国家权力取得的，或者是依据法律认定的各种类型的财产和财产权利” 。从一般经济学的意义来看，只有能带来效益的东西才能被称为资产。这个意义为法律所吸收而且被认为是具有主导性的内涵。但是又必须注意到，国有资产在法律上的范围更为广泛。在我国，国有资产一般分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产。那么，何谓流失呢？从词义上看，“流失是指有用的物质如油脂、矿石、土壤自己散失或被风、水力带走。也指河水等白白地流掉” 。最常用的是水土流失，如果从最广泛的意义上理解，水和土均是我国资源性的国有资产，水土流失也就是一种国有资产流失。但是实际上没有人会这样理解，也就是说，国有资产流失在借用“流失”的一般意义时是作了严格界定的。有的学者指出，“国有资产流失必须符合以下四要件：第一，造成国有资产流失的违法主体必须是国有资产的经营者、占有者、出资者和管理者；第二，违法主体必须对违法行为和国有资产流失的发生具有主观故意或过失，即具有过错；第三，必须是违反法律、行政法规的行为，这是构成国有资产流失概念的核心条件；第四，必须有国有资产流失后果的发生，或者不加以制止必然产生国有资产流失的后果” 。笔者以为这种解释把国有资产流失限定在人为造成的现象，而把政策、历史原因以及经营不善所带来的国有资产损失排除在国有资产流失之外，是值得商榷得。根据笔者的综合分析认为，从一般意义上说，国有资产流失是指国有资产的损失或者减少。就其作为一种后果来讲，形成的原因是多方面的，既有产权上的问题又有体制上的问题，也有人为的原因。从法律上看，界定国有资产流失只能局限于人为原因导致的范围，只有这样才能将有关的法律责任落到实处。制度和体制上造成的国有资产流失，法律的确显得无能为力。但是不能由此认定国有资产流失仅是人为导致的后果，否则就会使有关责任人将国有资产流失的故意归为制度或体制上的原因以推卸责任，使国家遭受损失。因此可以说上述学者的观点在理论和实践上都是站不住脚的。
那么如何给国有资产流失作一个科学的界定呢？结合以上分析，笔者以为，从法律上看，国有资产流失是指由于国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者主观上的过错而造成的国有资产损失或者减少的状态或者结果。在这里必须强调的是，本文对国有资产流失概念的界定仅仅具有分析意义。因为国有资产流失可以在不同的学科视野中进行审视，在实质上它不可能只是“法律”上的。正如前文所指出的，如果把国有资产流失只局限在法律范围内将会因我国法制状况而使国有资产流失的漏洞无法弥补。也正是从这个角度，我们不得不重申：国有资产流失的责任主体是国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者；在主观方面，是由于有关责任主体主观上的过错即故意或过失；而从客观方面看，国有资产流失是有关责任人的违法行为造成的；在行为结果上，是造成了国有资产的损失或减少。只有同时具备这些方面，才能在法律上构成国有资产流失。从这个意义上来说，由于自然原因如地震、台风等造成的国有资产流失以及国有资产作为物质的自然损耗，不能称之为国有资产流失。因政治经济体制原因而造成的国有资产流失问题在实践中相当严重，但从法律上看，造成国有资产流失的责任主体不明。如果要追究，这个责任更多地应由政府特别是中央政府来承担，因而也就没有多大的法律意义。还有一种属于因法制不健全出现的情况。我们一般认为，水土流失不属于国有资产流失的范畴，但仔细想想也不对。水土流失既有自然原因也有人为原因，自然的责任人类无法去追究，人为的结果又如何呢？从法理上看，“责任是义务为前提的，没有义务就无所谓责任。显然，我们目前还缺乏义务、责任主体和范围的明确、详备的保护水土流失的法律法规，这就使水土流失关系国人生存与发展的问题只能停留在客观事实或者自然事实而不能上升为法律事实，也就无法追究当事人的法律责任” 。这也就是说，立法不完备导致国有资产的损失不能或者至少目前还不能纳入国有资产流失的法律内涵中来。之所以这样认识国有资产流失，重要的理论依据在于，法律从功能上来说，只能规范和调整人们的行为。正如马克思所说的，只能在“我的行为”中法律才有意义，离开“我的行为”法律是不存在的。因而，在寻求控制国有资产流失的途径时，我们就把焦点集中在人的行为因素上。固然这种行为因素有更为复杂的体制背景和制度背景。
二、国有资产流失的主要表现
在我国，国有资产流失的表现形式是很复杂的，有的表现为隐性，有的表现为显形。根据笔者的考察归纳出以下主要情形：
（一）在国有资产评估时，对国有资产进行不评估，低估，漏估所造成的资产流失
这种情况表现为：在应当进行评估时根本不评估，单纯依靠某些数据（如账面值）确定国有资产的价值量；国有资产占有单位故意压低评估值以获得好处；由于主观和技术上的原因，对企业占有的国有土地和无形资产漏估；对评估值进行部门行政干预，搞指定评估，规定评估值上限使资产评估中的资产流失合法化，这些资产流失的渠道不仅造成了国有资产现实利益的损失，而且国家在以后获取收益的权利也被流失掉了。
（二）实行股份制改造和国有产权交易中的国有资产流失
河南省南阳市人民政府办公室


南阳市人民政府办公室关于印发南阳市财政投资评审管理暂行办法的通知


宛政办〔2004〕19号


各县市区人民政府，市人民政府各部门：
《南阳市财政投资评审管理暂行办法》已经市人民政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
建立并实施财政投资评审管理制度，是进一步强化财政支出预算管理，提高财政资金使用效益，规范财政投资评审行为的重要措施。各级人民政府要高度重视，认真组织，各有关部门要大力支持，积极配合，确保此项工作顺利进行。

南阳市人民政府办公室
二○○四年三月十一日

南阳市财政投资评审管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为了切实履行财政职能，强化财政支出预算管理，提高财政资金使用效益，规范财政投资评审行为，依据《中华人民共和国预算法》和财政部《财政投资评审管理暂行规定》，《河南省财政投资评审操作规程》（试行），结合我市实际情况，制定本办法。
第二章 管理与职责
第二条 财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是对财政性资金投资项目的工程概算、预算和竣工决（结）算进行评估与审查，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费、矿产资源补偿费、排污费、政府性基金等财政性资金项目情况进行专项检查的行为。
第三条 市财政局是全市财政投资评审工作的行政主管部门。财政投资评审工作由财政部门委托财政投资评审机构进行。全市财政投资评审工作按照被评审项目单位的隶属关系分级管理。
第四条 市财政局主管财政投资评审工作，履行下列职责：
（一）制定财政投资评审规章制度，指导财政投资评审业务工作；
（二）确定财政投资评审项目，提出评审的具体要求；
（三）组建财政投资评审机构，负责协调财政投资评审机构在财政投资评审工作中与项目主管部门、建设单位等方面的关系；
（四）审查批复财政投资评审机构报送的评审报告，并会同有关部门对确认的评审结果进行处理；
（五）安排科技三项费、技改贴息、国土资源调查费、矿产资源补偿费、排污费、政府性基金等财政专项支出的检查，对检查结果进行处理；
（六）加强财政投资评审工作的管理和监督，并根据实际需要对财政投资评审项目的评审结论进行抽查复核；
（七）按照国家有关规定，安排财政投资评审费用。
第五条 市财政投资评审机构的主要职能是：
（一）评审财政性投资项目的工程概算、预算、竣工决（结）算，参与项目评审招标、工程设备采购的审定工作；
（二）评估、审查财政性投资的基本建设、技术改造、国土资源勘探等财政专项支出项目；
（三）根据纪检、监察、财政部门查办财政性投资项目违法违纪案件的需要，提供评审报告；
（四）开展政府财政投资政策、项目管理研究，基建财务管理、投资风险、投资效益分析，为实施财政投资政策和宏观调控决策提供基础信息服务；
（五）配合建设项目有关管理部门进行工程造价控制、工程进度、质量监督和竣工验收工作。
第六条 被评审单位应当履行下列义务：
（一）向财政投资评审机构提供投资评审所需相关资料，并对所提供资料的真实性、合法性、完整性负责；
（二）对评审中涉及需要核实或取证的问题，应积极配合，不得拒绝、隐匿或提供虚假资料；
（三）对于财政投资评审机构出具的建设项目投资评审结论，项目建设单位应在收到之日起五个工作日内签署意见，并由项目建设单位和项目建设单位负责人盖章，否则视同同意评审结论。
第三章 评审范围与内容
第七条 财政投资评审的范围包括：
（一）财政预算内各项建设资金安排的建设项目；
（二）政府性基金安排的建设项目；
（三）纳入财政预算外专户管理的预算外资金安排的建设项目；
（四）政府性融资安排的建设项目；
（五）使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费、矿产资源补偿费、排污费、政府性基金等财政专项资金的项目；
（六）其他财政性资金安排的项目。
第八条 财政投资评审的内容包括：
（一）项目基本建设程序和基本建设管理制度执行情况；
（二）项目招标标底的合理性；
（三）项目概算、预算、竣工决（结）算；
（四）建设项目财政性资金的使用、管理情况；
（五）项目概、预算执行情况以及与工程造价相关的其他情况；
（六）对科技三项费、技改贴息、国土资源调查费、矿产资源补偿费、排污费、政府性基金等财政专项资金项目进行的专项检查；
（七）财政部门委托的其他业务。
第四章 评审方式、程序及要求
第九条 财政性投资项目评审可以采取以下两种方式：
（一）对项目概、预、决（结）算进行全过程评审；
（二）对项目概、预、决（结）算单项评审。
第十条 财政投资评审的程序是：
（一）接受财政部门下达的委托评审任务；
（二）根据委托评审任务的要求制定评审计划，对项目评审进行安排；
（三）向项目建设单位提出评审所需的资料清单并对建设单位提供的资料进行初审；
（四）对建设项目进行现场踏勘，调查、核实建设项目的基本情况；
（五）对建设项目的内容按有关标准、定额、规定逐项进行评审，确定合理的工程造价；
（六）审查项目建设单位的财务、资金状况；
（七）对评审过程中发现的问题，向项目建设单位进行核实、取证；
（八）向项目建设单位出具建设项目投资评审结论，项目建设单位应对评审结论提出书面意见。建设项目投资评审结论文本的基本格式见附件；
（九）根据评审结论及项目建设单位反馈意见，出具评审报告；
（十）在规定时间内，按规定程序向委托评审的财政部门报送评审报告。
第十一条 市财政投资评审机构开展评审工作遵守下列要求：
（一）必须严格执行国家、省、市现行的有关法律、法规、规章、规范，按程序认真组织专业技术人员依法开展评审工作，对评审结论的真实性、准确性负责；
（二）原则上应独立完成评审任务。如确需与社会中介评审机构合作完成评审任务的，须征得市财政部门同意。同时，对整个项目评审工作负责，出具统一的评审报告；
（三）不得向项目建设单位收取任何费用；
（四）应在规定时间内出具评审报告。评审报告的主要内容有：项目概况、评审依据、评审范围、评审程序、评审内容、评审结论及其他需要说明的问题。其中评审结论的内容主要包括：
１．项目是否符合基本建设程序；
２．项目是否符合项目法人制、招投标制、合同制和工程监理制等基本建设管理制度；
３．项目是否严格执行基本建设财务会计制度；
４．确定建设项目的投资额，对建设项目概、预、决（结）算投资的审减（增）投资额，应说明审减（增）的原因；
５、财政专项资金项目评审结论内容根据市财政部门有关具体要求确定。
（五）应建立严格的项目档案管理制度，完整、准确、真实地反映和记录项目评审的情况，做好各类资料的归集、存档和保管工作；
（六）必须建立完善的内部控制制度，具体办法由财政投资评审机构另行制定。
第五章 评审组织与执行
第十二条 市财政部门根据以前年度预算执行情况和下一年度预算编制要求，确定评审重点和任务，并向市财政投资评审机构提出评审项目，市财政投资评审机构据以编制财政投资评审年度计划。
第十三条 市财政投资评审机构直接审查或组织专业技术人员审查的项目，由财政投资评审机构出具审查报告；委托社会中介机构审查的项目，由财政投资评审机构与接受委托的社会中介机构签订委托协议，评审机构应对中介机构的审查报告进行复核，最终由评审机构出具审查报告。
第十四条 市财政投资评审机构直接评审的项目，不得向项目建设单位收取任何评审费；由评审机构组织专业技术人员进行审查的项目，以及委托中介机构的评审费支付，按照“谁委托，谁付费”原则，由市财政年初预算安排或在项目审查节约的财政性投资中列支。具体办法由财政部门另行制定。
第十五条 市财政部门确定的重点评审项目，委托财政投资评审机构做好事前、事中、事后评审监督。
市财政部门对项目建设单位送审的项目预算，应尽快组织评审。建设项目预算审核完结后，由评审机构出具“南阳市财政投融资建设项目预算评审结论书”，经财政部门批复认可的评审结论书是确定项目投资额，办理工程拨款、贷款和竣工工程决算，实施工程建设资金管理和监督的依据。
市财政评审机构对在建工程实行资金使用跟踪检查。对项目建设资金的流向、流量、工程预算执行中发现的问题，及时向财政部门和建设单位提出意见和建议。
建设单位在竣工验收后，应按规定时间，将完整齐全的竣工决算文件资料送市财政部门。市财政投资评审机构对送审的竣工决算评审后，出具“南阳市财政性投融资建设项目决算评审结论书”。经财政部门批复认可的评审结论书作为市财政部门办理项目投资尾款清算，项目投资财务决算，项目交付使用和固定资产登记的依据。
第六章 罚则
第十六条 项目建设单位违反基本建设程序，弄虚作假，拒不配合或阻挠投资评审工作的，由市财政部门给予通报批评，并根据情况暂缓下达基本建设预算或暂停拨付财政资金。
第十七条 项目预算一经评审，建设单位不得擅自提高建设标准，改变建设内容，扩大投资规模。确需更改的，应由立项审批部门和财政部门予以确认，否则由此增加的投资，市财政部门不予拨款。
第十八条 对财政投资评审中发现项目建设单位存在违反财政法规行为，由市财政部门按《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》予以处理，触犯刑律的，移交司法机关处理。
第十九条 市财政部门应加强对市财政投资评审机构的监督管理。投资评审机构工作人员滥用职权，徇私舞弊，玩忽职守，造成国家重大损失的，给予政纪处分；情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附则
第二十条 本办法由市财政局负责解释。
第二十一条 本办法自发布之日起实施。
二○○四年三月十一日