解密《物权法》“一不小心”的真相——当国家法律与地方政府文件冲突，孰轻孰重

雷


各位法律界同仁：

　　江西省南昌市青云谱区京山老街158号被“一不小心”强制拆迁一事引发的争议焦点：1、在当前的城乡二元化结构下，对同一块土地上相邻的相同物理属性的房屋，是否应视产权证不同（集体土地产权证、国有土地产权证），而适用不同且差距甚大的拆迁补偿标准（800元/?、6000元/?），这是否是新形势下的一种法律上不平等；2、在现有法律法规并未区别对待这两种产权房屋（详见附后理由），并有《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》支持一视同仁对待的前提下，南昌市人民政府2003年10月出台的《南昌市农房拆迁安置补偿指导意见》区别对待的规定，是否是对上位法的严重违反。
　　该案的意义在于：在中国的城镇化进程中，各地必然出现“城中村”现象及如何适用拆迁补偿标准问题，问题能否解决好，直接关系到社会稳定（中国现有8亿多农民），及法律面前人人平等的基本原则在法治社会的真正贯彻落实，并从一个侧面反映《物权法》颁布实施后的现状。
具体情况简介如下：

一、江西省南昌市青云谱区京山老街情况

　　江西省南昌市青云谱区京山老街，隶属于青云谱区京山街办，原为三店村，全部住户于2007年以前随城市化进程已陆续全员转为城市居民，拥有城镇户口。我们祖辈数代人一直居住在南昌市何坊西路以北、迎宾大道以东、面积为61.481亩的土地，于2006年被征收为国有，但并未依法公告补偿。2006年该地块征收为国有前，京山老街61.481亩的土地上的房屋既有集体土地产权证，也有国有土地产权证，分布较混乱。2006年4月28日，该地块以国有土地使用权挂牌出让方式，被江西巨城实业有限公司以307.405万元购得，现为国有土地，城市规划区一类地段。2009年3月，青云谱区政府部门启动对该地块上集体土地产权证房屋的拆迁方案。由于补偿标准过低，我们一直依法和政府部门协商。2009年7月8日，国家信访局来函督办，后经省、市信访部门逐级发函至区要求妥善处理。

二、青云谱区京山老街158号被强制拆迁情况

　　在等待申述问题处理期间，2009年7月31日，京山老街158号住户忽然接到盖有青云谱区房屋拆迁代办处及南昌市城市管理行政执法局青云谱分局印章的书面通知，要求出示该栋房屋合法手续。8月5日，该户又收到盖有南昌市城市管理行政执法局青云谱分局及青云谱区房产管理局印章的通知，要求“根据青云谱区政府指示精神，必须于8月6日前提供房屋合法手续，逾期不提供，视为违法建筑，并给予拆除”。8月7日9时许，在没有任何法律手续、没有任何事先告知的情形下，青云谱房管局伙同城管大队等一群公职人员，乘该户居民一家不在之机，指使一批社会闲杂人员，公然开着挖掘机，将其合法房屋强制拆除。当日，我们到市信访局要求主持公道，青云谱区房屋拆迁代办处主任徐向军竟然在市、区两级接访领导面前，赫然辩称“在拆除房产证未记载的20多平米违章建筑时，一不小心将房屋拆除”！事实上，该房屋自1981年依法建成以来未增一砖一瓦，土地证房产证一应俱全，何来违章之说？我们要求出示违章证据及认定材料，对方无法提供，要求解释何谓一不小心，对方也无言以对。

三、赔偿请求及相关依据

　　在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，当然适用城市房屋拆迁补偿标准。我们的要求是按照城市房屋拆迁标准赔偿，理由是：

（一）国家法律法规有明文规定

1、《中华人民共和国物权法》第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。 征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。 任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”第六十四条规定“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。”
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定“下列土地属于全民所有即国家所有：（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；”
3、《江西省实施办法》第二十九条规定“（二）城市规划区内的房屋拆迁安置办法和补偿标准，按国家和省有关城市房屋拆迁的规定执行。”
4、《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”等。

（二）最高人民法院有司法判例

　　原重庆市沙坪坝区覃家岗镇马房湾村村民赵建，1984年在当地集体土地上修建了房屋，1994年9月6日，重庆市人民政府以重府地(1994)309号批复，同意征用该地块，并将该村全员“农转非”，赵建也转为了城镇居民户口，但其仍以其所建房屋从事个体经营，其《乡村房屋所有权证》和《集体土地建设用地使用证》未作变更。2002年6月20日，重庆市人民政府以渝府[2002]374号文件批复，将该地块的国有土地使用权出让为住宅小区建设用地，2003年6月25日，沙区国土局作出了《关于赵建拆迁安置的方案》。针对“对农村集体土地被征用时其地上房屋当时未予补偿安置，现拆迁应按何种标准”，该案请示至最高人民法院。
　　2005年10月12日，最高人民法院以司法解释《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法[2005]行他字第5号），明确裁判：“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。”我家的情况与此完全相同，当然同样适用城市房屋拆迁补偿标准。

（三）青云谱拆迁办的《答复》中直接认可

　　7月24日，我们收到青云谱区房屋拆迁代办处出具的《关于京山老街拆迁户反映拆迁安置问题的回复》。《回复》中只援引了一条法律条文，用以说明我们的房屋应适用何种拆迁标准，即《江西省征用土地管理办法》第十七条。该条清楚写明“征用土地涉及房屋拆迁的，必须给被拆迁房屋的所有者支付房屋拆迁补偿费。城市规划区外的房屋拆迁安置办法和补偿标准，由县级人民政府根据当地的实际情况和国家有关城市房屋拆迁补偿办法和标准制订，报设区的市人民政府批准后执行；城市规划区内的房屋拆迁安置办法和补偿标准，按国家和省政府有关城市房屋拆迁的规定执行。”据此，我们当然适用城市房屋拆迁标准。

（四）有关专家充分肯定

　　针对拆迁标准问题，我们逐级向区、市、省、国家信访部门申述。对此，国家信访局在组织专家充分论证后，方慎重发函至省信访局，并明确要解决安置补偿不合理一事。中共江西省委、省人民政府信访局也是在经专家论证后，方联合发函至南昌市信访局，并进一步明确解决安置补偿不合理问题。市信访局接函后，也听取了有关专家的意见，市专门负责拆迁法律问题论证的专家充分肯定了我们应适用城市房屋拆迁标准。此外，青云谱区拆迁办的档案清楚记载，与京山老街仅一街之隔的京山北路居民，2007年拆迁时适用“住宅6000元/?、非住宅11000元/?”的补偿标准。

四、区政府有关部门态度及理由

　　区里答复按照农房拆迁标准（货币补偿为800元/?，产权调换补偿为刚开建但交付及产权证等均未落实的农民公寓）给予赔偿，理由是：

1、我们的土地证及房产证现记载为集体土地上的房屋，不是商品房。
2、南昌不同于重庆，按照南昌市人民政府2003年10月出台的《南昌市农房拆迁安置补偿指导意见》规定，集体土地上的房屋即农房不能按照商品房拆迁标准补偿，如开此先例今后全市拆迁工作难以进行。
3、强制拆迁行为是合法的，送达了两个通知已全部履行完法律程序。
河南省开封市人民政府办公室


开封市人民政府办公室关于印发《开封市城市房屋拆迁评估规则（暂行）》的通知

汴政办〔2003〕22号



各县、区人民政府，市政府各部门，各有关单位：
　　《开封市城市房屋拆迁评估规则（暂行）》已经市政府同意，现印发给你们，望认真贯彻执行。




二○○三年三月十三日



开封市城市房屋拆迁评估规则（暂行）

　　第一条 为维护城市房屋拆迁当事人的合法权益，规范房屋拆迁补偿评估行为，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《河南省城市房屋拆迁管理条例》、《开封市城市房屋拆迁管理暂行办法》和《房地产估价规范》等有关规定，结合我市实际，制定本规则。
　　第二条 在城市规划区内国有土地上进行房屋拆迁评估活动的，适用本规则。
　　第三条 城市房屋拆迁评估是对被拆迁房屋的房地产市场价格按规范进行测算，确定其货币补偿金额的专项行为。其评估或鉴定结果作为拆迁人对被拆迁人进行补偿的依据。
　　第四条 房屋拆迁补偿估价时点为估价人员现场勘查之日。
估价的货币单位精确到人民币元。
　　第五条 依据本规则出具的评估报告及评估结果，仅适用于城市房屋拆迁补偿。
　　第六条 住宅房屋的拆迁评估，以市人民政府公布的货币补偿基准价为基本依据，结合该房屋的建筑结构、建筑面积、成新、楼层、装修等因素评估确定。
其计算公式为：
被拆迁住宅房屋的房地产市场评估价格=（住宅房屋货币补偿基准价+房屋重置价×房屋个别因素修正系数）×建筑面积
　　第七条 非住宅房屋拆迁评估按照国家规定的技术标准和评估程序，以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价为基础，参照本市的市场价格进行评估。
其计算公式为：
　　（一）被拆迁商业类房屋的房地产市场评估价格=该街道路线价×路线价修正系数×土地面积+房屋重置价×房屋个别因素修正系数×建筑面积
　　（二）被拆迁办公类房屋的房地产市场评估价格=基准地价×基准地价修正系数×土地面积+房屋重置价×房屋个别因素修正系数×建筑面积
　　（三）被拆迁工业类房屋的房地产市场评估价格=基准地价×基准地价修正系数×土地面积+房屋重置价×房屋个别因素修正系数×建筑面积
　　第八条 各类被拆迁房屋的区位类别以开封市土地级别图为准。
　　第九条 各类被拆迁房屋的用途、建筑面积按《开封市城市房屋拆迁管理暂行办法》第二章第二十五条的规定确定，房屋占用范围内的土地面积以土地使用权证件记载面积为准。
　　第十条 拆迁评估价格不包括对被拆迁房屋的搬家补助费、临时安置补助费、拆迁非住宅房屋造成的停产、停业损失补偿费及附属物的补偿费。
　　第十一条 违章建筑和超过批准期限的临时建筑不予估价。未超过批准期限的临时建筑，仅评估其建筑物净残值。
　　第十二条 拆迁人用于产权调换的现房，以《房地产估价规范》规定的评估方法进行评估作价。
　　第十三条 评估机构应将评估因素、依据、结果等评估技术要素在拆迁现场公示，接受社会公开查询和监督。
　　第十四条 本规则自公布之日起施行。