农业部关于进一步加强草原工作的意见
农业部
农业部关于进一步加强草原工作的意见
各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团畜牧（农牧、农业）厅（局、委）：
为贯彻党的十七届五中全会精神，落实国务院第128次常务会议关于建立草原生态保护补助奖励机制和中央1号文件关于建立健全草原监理体系的要求，全面提高草原保护建设水平，加快推进生态文明建设，促进草原生态环境与牧区经济社会协调发展，现就进一步加强草原工作提出如下意见。
一、充分认识进一步加强草原工作的重要性和紧迫性
（一）准确把握当前草原工作面临的形势。进入新世纪以来，国家大力推进草原保护建设，实施草原重大生态工程，集中治理生态脆弱和严重退化草原，成效显著。目前，草原生态发生了积极变化，全国草原生态环境加速恶化的势头初步遏制，局部地区生态环境明显改善；草原畜牧业发展方式加快转变，综合生产能力稳步提升；牧民收入持续增长，生活水平显著提高。但草原牧区发展仍面临诸多矛盾和问题，草原生态环境整体仍在恶化，载畜能力大幅下降；草原畜牧业生产经营方式仍很落后，效益低下；草原自然灾害频繁，防灾抗灾能力薄弱；牧民收入水平低，增收难问题突出。草原生态环境持续恶化，不仅制约着草原畜牧业发展和牧民增收，影响着牧区经济社会全面可持续发展，而且直接威胁到国家生态安全，草原保护建设各项工作亟待进一步加强。随着国家加快建设资源节约型、环境友好型社会，草原生态优先的战略定位进一步确立，“十二五”时期将是草原生态保护建设的重要机遇期，也是推进草原生态环境实现整体好转的攻坚期。必须立足草原牧区实际，坚持科学发展，集中力量解决草原牧区的突出矛盾和问题，提高草原牧区生态文明水平，增加可持续发展能力。
（二）统筹推进新时期各项草原工作。做好草原工作，是中央的要求，社会的期望，牧民的期盼。要深入贯彻落实科学发展观，实施生态优先战略，按照“保护草原生态、转变发展方式、促进草畜平衡、推动转移就业”的基本工作思路，采取更加有效的措施，尽快扭转草原生态持续恶化的局面，提高草原生产能力，促进草原可持续利用。从明年开始，国家将在重点草原省份全面启动草原生态保护补助奖励机制，实施禁牧补贴、草畜平衡奖励、牧民生产补贴、牧区教育支持和绩效考核奖励。这是一项大政策，落实这项政策给草原工作提出了新的更高的要求。我们要切实增强责任感和紧迫感，充分发挥主观能动性，在抓好重大草原生态工程建设的同时，扎实推进草原承包、草畜平衡、监督执法、监测预警和科技进步等管当前、利长远的各项工作，把中央的各项惠牧政策切实落实到草场牧户。
二、扎实推进和完善草原家庭承包经营制度
（一）明确草原权属。明晰草原所有权、确定草原使用权是深化牧区体制改革的重要内容，也是落实草原各项制度的基础。力争用五年左右时间，基本完成权属明确、管理规范、承包到户的草原承包经营体制改革任务。加强草原资源调查勘测，确定草原土地类型和四至边界。结合基本草原划定工作的开展，进一步明晰草原的权属关系。按照《农村土地承包经营法》、《草原法》的规定，依法开展草原登记，实现“草定性、地定权、人定心”，充分发挥牧民保护草原的主体作用。
（二）落实草原承包经营制度。将草原承包到户，明确草原承包者的权利义务是建立草原生态保护补助奖励机制的前提。只有草原承包到户，各类草原补贴才能落实到牧户。目前尚未实行草原承包的，要尽快落实到户，签订承包合同；已承包到户的，要进一步规范承包合同内容，特别要明确承包经营者落实草畜平衡、保护草原生态的义务和责任；实行联户承包的，要尽快在承包合同中确定联户成员的具体权益和责任。
（三）规范承包经营权流转。要加强草原承包经营权流转管理，在依法自愿有偿和加强服务的基础上，完善草原承包经营权流转市场，明确流转的程序、条件、方式及用途。建立健全草原承包经营权流转规程和流转合同登记备案制度，指导草原流转合同的订立，建立流转合同档案，规范草原承包经营权流转行为，维护流转双方合法权益。加强对草原流转情况的调查研究，及时掌握动态。强化对草原流转的监督管理，防止以草原流转为名，擅自改变草原用途。
（四）强化承包管理。要完善草原承包合同管理，各地核发的草原所有权和使用权证应统一式样，承包合同应确保内容齐全规范，数据准确无误，做到图、表、册一致，人、地、证相符。加强档案管理，准确、完整、及时地收集整理草原承包合同、牧户承包情况图表、原始文字记录等档案资料，归档保管。建立草原承包电子档案，实现草原承包工作的信息化管理。尽快建立草原纠纷调处机制，充分发挥草原监理机构的作用，引导农牧民通过人民调解、行政调处等途径，依法解决草原承包纠纷。
三、严格落实草畜平衡制度
（一）核定草原适宜载畜量。各地要结合本地区天然草原生态及生产力状况，加快确定草原适宜载畜量标准，核定草原载畜量，明确草原使用者或承包经营者的放牧牲畜数量上限，为落实草畜平衡奖励打牢基础。制定草原载畜量标准或者核定草原载畜量时，应当充分听取草原使用者和承包经营者的意见，组织专家进行论证，确保草原载畜量标准和草原载畜量核定的科学性和合理性。
（二）制定减畜计划。各地要根据核定的载畜量，制定明确的减畜计划，确定减畜数量，规定减畜时间进度，并逐级上报备案。要将减畜额度落实到村、到户，对落实减畜计划、实现草畜平衡的牧户及时兑现奖励资金，确保牧民减畜不减收。
（三）尽快实现草畜平衡。各地要制定完善草畜平衡核定办法，建立草畜平衡目标管理责任制，逐级签订草畜平衡责任状，明确领导责任。要实行草畜平衡公示制，发挥牧民的自我监督和社会监督作用。各地要切实采取措施，杜绝超载过牧。
四、继续强化草原执法监督
（一）加强草原监督管理。各地要高度重视草原监理机构执法监督条件和能力建设，配备必要的执法监督装备，提高监管能力。各级草原监理机构要做好草原承包、草原禁牧休牧轮牧、草畜平衡制度的具体落实和管理工作，加强对草原基础设施的管护。严格草原资源管理，保护草原建设成果。积极配合有关部门，加快制定草原植被恢复费征收标准和征收办法，力争从明年开始依法开展草原植被恢复费征收工作，确保资金取之于草原用之于草原，促进草原生态修复。
（二）加大对草原违法行为的查处力度。要在依法打击各种破坏草原、损害牧民合法利益行为的同时，加大对草原禁牧休牧制度、草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，对禁牧区、休牧期的牲畜放牧情况实行常态化巡查，定期核查草畜平衡实施区放牧牲畜数量，对违反禁牧休牧和草畜平衡管理规定的行为做出纠正或处罚。要创新执法方式，重点查处和曝光一批大案要案，震慑不法分子。
五、不断加强草原监测预警
（一）加强草原监测。草原监测是确定草原生产能力、核定草畜平衡的基础，是评估政策效果的重要手段。要针对当前草畜平衡、草原生态方面监测工作比较薄弱的问题，丰富完善草原监测指标体系，改进监测方法和手段，优化监测指标，创新监测方法。在稳步推进国家级草原固定监测点建设的同时，各地要规划设置数量适宜、分布合理的省级、县级草原固定监测点。规范固定监测点的运行和管理，定期开展草原固定监测工作。抓紧开展草原本底调查，摸清政策实施基年的草原基本状况。加快开发监测预警信息系统，提高草原监测数据的信息化管理水平。及时编制监测报告，发布监测信息，客观反应草原植被生长、草原生产能力、草原生态、草原灾害、草原生态工程效益等状况和变化情况，为评估草原生态补助奖励政策实施效果、完善草原扶持政策、加强草原监督执法等提供科学依据。
（二）强化草原火灾预警。加强草原火灾监测预警，是做好草原防火、保护植被恢复成果的重要保障措施。要加强与气象部门、科研单位合作，开展草原火灾监测预警新技术新方法的研究，提高监测预警的准确性和时效性。在做好草原火灾监测预警的基础上，继续加强草原防火预案制度、物资装备、通讯指挥、应急队伍等方面的建设，努力提高对草原火灾的综合防控能力。
（三）完善信息预警机制。加强对草原生产和生态变化规律的研究，认真开展草原生产生态形势分析和预测，对可能出现的重大形势、趋势变化做出预报预警。建立信息发布制度，健全信息发布平台，强化信息预警，提出应对措施。积极引导农牧民做好人工草地建设、饲草料储备、畜群结构调整、牲畜出栏和草原灾害防治等工作，不断提高草原科学管理和风险应对能力。
六、大力推进草原科技进步
（一）加强草原科技创新。要以牧草产业技术体系为依托，围绕草原植被恢复和牧民生产方式转变，开展优质高产牧草和抗性牧草品种筛选、人工草地建植、划区轮牧模式、放牧季与非放牧季家畜补饲和结构优化、草原现代家庭牧场建设、草原鼠虫害防控、退化草原治理、草原保护建设成效分析评估等研究工作，尽快开发出一批自主创新的科技成果。
（二）加快先进适用技术推广。要以草原技术推广机构和牧草产业技术体系为主，根据不同的草原保护建设项目，做好适用技术的筛选、集成和展示工作。加快优良牧草高产栽培、退化草地补播改良、轮牧休牧、舍饲圈养、遥感应用、全球定位等先进适用技术的推广应用。加强草原保护建设科技综合示范区建设，加大引导示范和辐射带动作用，加快科技成果转化。
（三）加强人才培训培养工作。要针对不同的培训对象和培训需求，通过举办培训班、现场观摩会、科技入户、科技书屋等形式，加强对农牧民和基层草原管护员的培训，提高其发展现代生态畜牧业、开展多种经营和管护草原的能力。加强草原职业技能鉴定工作，加快草原实用人才培养，满足草原建设工作的需要。
七、切实加强草原工作的组织领导
（一）落实工作责任。各地要根据草原生态保护补助奖励机制实行“目标、任务、责任、资金”四到省的要求，落实属地管理责任。要把草原工作放到更加突出的位置，明确工作分工，落实具体责任，建立统一领导、各司其职、责任到人的工作机制，保证处处有人管，事事有人抓，切实把草原扶持政策落到实处。完善目标管理责任制，逐级建立健全绩效考核办法，细化明确考核指标，做到奖罚分明。建立健全督查制度，对政策落实施行全过程监控，确保政策不走样、不缩水。
（二）建立健全工作保障体系。要尽快建立机构设置合理，队伍结构优化，设施设备齐全，经费保障有力的草原工作体系，积极协调有关部门，妥善解决机构、编制、人员、经费等问题。在草原面积较大、草原生态脆弱的县级以上行政区域要建立草原监理机构，明确管理职责、充实监理队伍。已经设立监理机构的地方，要进一步理顺体制、完善机制。加强草原技术推广体系建设，明确公益性定位，健全基层服务网络，创新服务方式，提高服务质量。对禁牧、减畜和实施生态移民的牧户提供生态管护公益岗位，逐步建立一支以牧民为基础、覆盖所有草原的基层草原管护队伍。
（三）形成工作合力。各地要加强调查研究，广泛听取意见，积极争取发展改革、财政、教育、科技、劳动保障等部门的支持，尽快制定草原保护建设政策落实工作计划和实施方案。严格按照实施方案，一抓到底，要全面开展动员部署，组织落实，监督检查，及时发现新问题，及时加强和改进相关工作，切实保障各项任务按期完成。
（四）加强舆论宣传。要充分运用广播电视、入户宣讲、政策明白纸等多种形式，大力宣传草原生态保护补助奖励机制等草原扶持政策，使广大农牧民群众充分了解政策内容，增强保护建设草原的自觉性和主动性。广泛宣传草原在国计民生和生态文明建设中不可替代的重要作用，大力宣传草原保护建设的政策法规和发展成就，提高全社会关心草原、爱护草原的意识，使草原生态文明的理念深入人心。
各地在贯彻落实本意见过程中，如有问题或建议，请及时与农业部畜牧业司草原处联系。
联系人：李维薇
电 话：010-59192874
E-mail：xmjcych@agri.gov.cn
二〇一〇年十一月二十六日
【论文摘要】：有关网络环境下著作权侵权责任归责原则，实质上是由著作权的特殊性引发的利益冲突与理念争衡的选择。当前著作权侵权的过错责任原则往往局限于普通过错侵权对于著作权中特殊性缺乏说服力。网络环境下著作权侵权责任归责原则的解决应当回归到民法的统一框架之内。从民事制度的整体协调的角度以及维护各项民事权利的平衡的角度出发，在网络环境下著作权侵权制度之中，不宜普遍适用过错责任原则，也不能完全排除无过错责任在特殊著作权侵权行为中的适用。网络环境下著作权侵权的归责原则应当是一个多元化的归责原则。
【关键字】：著作权侵权 过错原则 无过错原则
一、网络环境下合理使用著作权受到冲击
在当今网络时代，作品的载体出现了变化，各种资料都可以转化为数字文件，可以在互联网上修改和传播，任何一份资料上传到互联网上，全世界通过互联网都可以看到，对合理利用网络信息资源造成了巨大的干扰。网络下著作权侵权行为的出现和发展的原动力就在于其中蕴涵着的巨大经济利益。如今整日呆在电脑面前的我们休闲时打开网页，可以随时看到各大网页上的音频和视频资料，并且大多数可以随时观看收听和下载，在我们轻轻按按键下载资料时，我们可能都没有意识到会侵权。
网络环境下传统的合理使用著作权严重挫伤作者的积极性。传统的合理使用下，任何人都可以很便捷的从网上下载以及复制作品，让任何人无偿的使用别人辛勤劳动成果，作品的作者的劳动得不到应得的收获，其积极性受到严重创伤，如果我们严格保护作者的著作权，禁止作品在网络上传播和下载，那最好的办法是不要让作品上传到网络上，作者的作品得不到很好的传播效应，这样反而会抑制作者创作新作品的积极性。所以传统的合理利用网络资源，让作者的权利人利益受到危害。
我们需要一个更加规范的网络环境下的作品归责体系来合理利用现在的网络信息。
二、网络环境下著作权侵权归责原则
著作权上的侵权归责原则，是指侵害著作权的损害事实或者法律规定涉及侵害著作权其他事实已经发生，确定行为人对自己的行为应当依何种证据承担侵权责任的原则。该用什么样的归责体系来规范网络环境下著作权侵权，著作权法第四十二条第二款规定：“被许可人复制、发行、通过信息网络向公众传播录音、录像制品，还应取得著作权人、表演者许可，并支付报酬。”著作权法对侵权行为及赔偿仅仅简单的作了论述，而对网络环境下著作权侵权归责原则并没有详细的规定。由于在网络中的著作权具有网络性、无形性等特点，所以网络环境下著作权被侵权的行为的机会比在现实社会中大得多。
（一）各国及国际对著作权侵权的归责原则的规定
美国知识产权法中，过错责任原则仍然起着主导作用。日本在认定专利侵权行为时适用的是过错责任原则中的特殊形式，即过错推定责任原则。德国法，权利人采取申请下达禁令的救济措施是不问侵权人的主观状态的，但要获得损害赔偿救济则必须以加害人有过错为前提。国际公约对侵害知识产权责任的构成要件做出明确规定的，当属TRIPS 协定。TRIPS协定第45条第1 款规定：“对已知或有充分理由应知其从事之活动系侵权的侵权人，司法当局应有权责令其向权利人支付足以弥补因侵犯知识产权而给权利持有人造成之损失的损害赔偿费。”“已知或有充分理由应知”所表达的显然是过错责任，而且，按照通常的理解，这里所指的是故意和重大过失。
（二）我国著作权侵权法上的归责原则
我国民法立法和理论上都把过错责任原则确定为侵权行为法最基本的原则，其根本目的在于保护民事主体的人身权利和财产权利不受侵犯，保护民事主体的权利能够平等，自由的行使。其次，严格责任适用于法定的特殊侵权行为。法律设定严格责任的目的在于加强对受害人的保护，以弥补由于过错责任的僵化而对受害人保护不足的缺陷。严格责任又被称为无过错责任，危险责任或者风险责任，适用严格责任原则的意义，在于加重行为的责任，使受害者的损害赔偿请求权更容易实现，受到损害的权利及时得到救济。但是对于严格责任原则的使用也是有一定条件和限制的。按照《民法通则》第106条第3款的规定，只有在法律有特别规定的时候，才能适用无过错责任原则归责。《著作权法》第46 条和第47条所规定的侵害著作权的行为都是过错行为，而且，其中大多数行为只能是故意的。《著作权法》第46 条第11项规定的“其他侵犯著作权以及与著作权有关的权益的行为”。这是一个开放性的规定，它除了可以随科技发展和作品利用形式的增多而解决新出现的问题外，另一个作用就是可以被解释适用于间接侵权的情况，如在网络环境下转载、复制作品等情况。如前所述，我认为对这类行为应适用过错责任原则。
著作权本质上为私权，与物权、债权并列而为财产权的内容之一。此点在理论上不存争议。那么知识产权本应当适用与物权等其他财产权相同的保护制度。既然法律没有区分物权、债权而采取不同的保护制度，而统一的适用民事侵权制度。那么，在著作权侵权的归责原则体系上，似乎也没有必要另行构建一个归责体系的必要。然而，著作权是一种如此特殊的权利类型，一般民事侵权制度的适用是否能为著作权带来充分的保护？对此，已故郑成思先生指出：“在保护知识产权的实体及程序上，完全套用或适用一般民事权利的法律或程序，同样会产生不当。”【1】郑成思先生认为，直接侵权人的赔偿责任，如作品的出版者、专利的实施者，应当采用无过错责任原则。而为侵权产品或侵权活动提供仓储、运输、场地的间接侵权者，只有在存有过错的情形下——明知为侵权产品，才承担赔偿责任。【2】
民法是一般法，著作权权法是特别法，知识产权侵权的归责原则依照的是《民法通则》，只有当著作权法有特别规定时才依照其特别规定。尽管法律可以在知识产权特别法中规定无过错责任的一般适用。然而，在著作权侵权损害赔偿领域适用无过错责任与传统民法中的无过错责任原则的法律制度本意是相违背的。 首先，由于无过错责任不考虑当事人有无过错的举证,因而“缺乏弹性和适应性”，也并不坚守民法的指引和教育功能。因此无过错责任原则不宜扩大适用。其次，无过错责任只具有恢复权利的性质，而并非对侵权人行为的非难，不具有对不法行为进行制裁和预防的作用。作为侵犯知识产权的违法行为，其违法行为的应受非难性是显而易见的，无过错责任原则仅具备的权利恢复性质并不具备对知识产权侵权行为予以非难的效果。
（三）应当给予网络环境中著作权怎样的保护
对于网络环境中著作权侵权中无过错责任的适用问题的争议局限于侵权理论的阐述而显得狭隘而缺乏说服力，也无助于争议的解决。如“侵害行为”是否应当列入侵权行为的范畴，尽管争议颇多，但其实毫无意义。既然学者们一致认同请求行为人停止侵害、排除妨碍无须要求行为人具有过失，那么，无论将此类型行为视为侵权行为与否，都不影响对此类行为在实践中的处理。再者，既然学者已经过制度的历史考察而得出：无过错责任原则适用于社会必要经济活动之损害。那么，网络中使用突他人作品著作权的行为为何就不能是此处的“社会必要经济活动”，从而要求实施者为遭受损害的著作权人、承担起无过错的损害赔偿责任呢？
事实上，在无过错责任在网络环境下著作权侵权中的适用问题的争议，其实质问题在于法律应当给予网络环境下著作权一个怎样的保护。而一个问题显然不是法律技术层面的问题。权利的保护既要从权利的特性出发以确保保护制度的有效性，同时权利的保护还涉及权利与权利的平衡与协调。因此在网络环境下著作权侵权行为的认定中采取何种归责原则，事实上是立法者对不同行为的价值判断，也是立法者以法律形式确定的强制性的利益分配方案。
尽管学者一再强调著作权权的财产权属性，并强调知识产权与物权之区别非为本质之区别，并认为物权法的具体规范的准用于知识产权等无形产权。然而，我们不能因此而放弃知识产权特性的发掘及其制度的独立性构建，更不能将知识产权的保护完全寄托于物权法的保护。因此，研究知识产权特性及其特性所引发的各法律价值的冲突是构建合理的知识产权保护制度的前提。而所谓知识产权的特性，显然主要是针对与物权的区别而言。而这些特性又引发了怎样的价值冲突，其具体总结如下。
1、权利标的形态的特殊性引发的价值冲突
网络环境中的著作权的标的为一种无形之财产，因而不能如有形物一样得以实际的“占有”；而又由于其表现为一定的信息，具有可复制性，因而实际上无法被“单独占有”。以上两个特性的存在，使得知识产权在独占性、专有性和排他性效力方面显然弱于物权。【3】由此也决定了网络环境中著作权较于物权更易为社会其他成员所侵犯。从这一特定出发，为求得权利的有效保护，法律似乎应当降低侵权认定之标准，同时提高作为著作权义务主体的不特定的社会成员行为时的注意标准。然而，也正因为著作权权利标的的无形性与可复制性，社会成员侵入知识产权专有领域的可能性大为增加，降低侵权认定之标准必要导致社会成员“动辄得咎”，极大的增加其行为成本，从而禁锢社会活动之开展。此即私权保护与行为自由的冲突。
2、著作权法定性授予性【4】引发的价值冲突
考察著作权之起源，其既非起源于任何一种民事权利，亦非起源于任何一项财产，而起源于“封建特权”，因君主、封建国家或代表君主之地方官员的授予而产生。【5】尽管在现代社会，知识产权的私人财产性已广为承认，然而现代知识产权制度并未改变著作权的授予性。由于智力成果的无形性，其无法实践占有，为避免他人的随意擅用，则需要法律对权利人及其权利进行公示。【6】而既然著作权的权利人及其权利已为法律确认并公示，社会成员得以免除对权利存在状态的考察，那么实施无过错侵权责任制度就不存在增加社会成员行为成本的虞虑——至少在专利与商标侵权的场合应当如此。然而，此处仍存在一个问题：专利的不同领域过广，每年发布的专利文献如此之高，不可能要求行为人对此一一查询。在此处，依然存在者权利保护与行为自由的冲突。
3、著作权权利标的双重属性引发的价值冲突
作为著作权权利标的智力成果由智力劳动而获得，依据洛克的劳动理论，应成为劳动者所拥有的个人财产而现有独占之权利。而洛克的劳动理论恰恰是著作权正当性之基础。【7】然而，随着研究的深入，人们开始认识到智力成果的取得并非完全来源于个人的劳动取得，智力成果的取得乃创造者运用自己的智慧对公共资源或者处于管控之下的资源加以利用再行创造而获得。【8】从此点考虑，智力成果应当具有公共属性。基于智力成果的私人财产性，法律应当强化权利人的独占与专有之利益；而智力成果又兼具由公共产品之属性，因而知识产权的保护制度的构建上，又不得不考虑公众对智力成果的合理利用，以使社会成员得以分享新创的智力成果的部分利益。在此，则存在个人利益与公共利益之冲突。
既然著作权的财产权属性不容置疑，且本质上与物权无异，只是基于历史和现实的原因而无法将之纳入物权法之体系【9】，那么知识产权为民法之特别法也应当不容质疑。脱离民法这一母法之外，孤立的以知识产权的独特性设计其制度将导致知识产权与其他私权间的不协调。同时，民法观念的缺失也使得著作权立法和理论研究成了无源之水、无本之木，立法和研究都显得孤立、零碎。以网络中著作权的保护为例，倘若只着眼于著作权的易受侵害性而降低侵权的判定准则，则可能使其他私权失去合理的保护。而著作权的利益平衡理论虽强调利益之平衡，所解决的也仅仅是个人利益与公共利益的平衡。因而学者提出，著作权的立法与理论研究应当在民法的统一指导下形成一个完整而协调的体系，重塑一个以民法为核心的著作权制度。【10】