湖南省人大常委会


湖南省土地监察条例
湖南省人民代表大会常务委员会


（1997年11月29日湖南省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）

第一章 总 则
第一条 为了加强土地监察工作，保护耕地和其他土地，保障土地管理法律、法规的贯彻实施，及时制止和纠正土地违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》和其他有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例所称土地监察，是指县级以上人民政府及其土地管理部门依法对执行土地管理法律、法规的行为进行监督检查和对土地违法行为进行查处的活动。
第三条 县级以上人民政府应当贯彻实施土地管理法律、法规，加强对土地监察工作的领导，督促检查有关部门认真做好土地监察工作。
第四条 县级以上人民政府土地管理部门负责本行政区域内的土地监察工作。
土地管理部门根据土地监察任务配备监察人员，依法行使土地监察职责。
第五条 县级以上人民政府监察、公安、计划、规划、建设、农业、林业、财政、物价等有关部门应当按照各自的职责，协同做好土地监察工作。
第六条 土地管理部门应当向同级人民政府和上级土地管理部门报告辖区内土地管理法律、法规的实施情况以及重大土地违法案件的查处情况。
第七条 任何单位和个人有权对违反土地管理法律、法规的行为向人民政府或者土地管理部门和其他有关机关举报或者控告。

第二章 监督检查
第八条 土地管理部门应当建立健全土地监督检查制度，建立监察网络，组织巡回检查，加强土地管理法律、法规的宣传教育，预防和减少土地违法行为的发生；加强对本部门、本系统行政执法活动的监督检查，完善内部监督机制，并接受社会的监督。
第九条 土地管理部门依照法律、法规的规定对下列事项进行监督检查：
（一）土地利用总体规划执行情况；
（二）年度建设用地计划执行情况；
（三）基本农田及其他耕地面积保护和土地开发复垦的情况；
（四）建设用地的审批、征用和使用情况；
（五）国有土地使用权的划拨、出让、转让、出租、抵押、终止等情况；
（六）土地使用权出让金、土地收益的代收代缴以及征地费、造地费等资金的收缴和使用情况；
（七）土地登记发证和土地价格评估确认情况；
（八）法律、法规规定应予监督检查的其他情况。
第十条 上级土地管理部门发现下一级土地管理部门在土地管理活动中的违法行为，应当责令其限期纠正；逾期不纠正的，上级土地管理部门可以直接予以查处。
第十一条 土地管理部门发现下一级人民政府在土地管理活动中的违法行为，应当建议该级人民政府自行纠正；拒不纠正的，应当提请本级人民政府依法予以查处。
土地管理部门发现本级人民政府在土地管理活动中的违法行为，应当建议本级人民政府自行纠正；拒不纠正的，应当向上一级土地管理部门报告。
第十二条 县级以上人民政府应当加强对下级人民政府贯彻实施土地管理法律、法规情况的监督检查，对下级人民政府在土地管理活动中的违法行为，应当责令其纠正或者依法予以查处。
第十三条 县级以上人民政府应当督促所属土地管理部门依法履行土地监察职责，及时查处土地违法案件，对土地管理部门在查处土地违法案件中遇到干扰的，应当采取有效措施，排除干扰，保障查处工作依法进行。

第三章 案件查处
第十四条 土地违法案件由土地所在地的县、市人民政府土地管理部门管辖。
第十五条 自治州、设区的市人民政府，地区行政公署土地管理部门管辖本行政区域内的下列土地违法案件：
（一）发生在县一级未办理法定用地手续而允许占用土地，或者超越批准权限、违反法定审批程序非法批准占用土地的；
（二）同级人民政府和上级土地管理部门交办的；
（三）在本行政区域内有重大影响的。
第十六条 省人民政府土地管理部门管辖本省行政区域内的下列土地违法案件：
（一）发生在地区、州、市一级未办理法定用地手续而允许占用土地，或者超越批准权限，违反法定审批程序非法批准占用土地的；
（二）省人民政府和国务院土地管理部门交办的；
（三）在本省范围内有重大影响的。
第十七条 上级土地管理部门在必要时，可以将自己管辖的土地违法案件交下级土地管理部门查处。下级土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级土地管理部门处理的，可以报请上级土地管理部门决定；对发生在本行政区域内无管辖权的案件，应当及时向有管辖权的上
级土地管理部门报告。
第十八条 上级土地管理部门应当督促和指导下级土地管理部门依法查处土地违法案件。土地管理部门发现土地违法案件不属于自己管辖的，应当及时移送有管辖权的土地管理部门处理。
第十九条 土地管理部门发现土地违法行为或者接到土地违法行为的举报后，符合立案条件的，应当在七日内予以立案；不符合立案条件不立案的，应当将原因告知有关单位或者举报人。
土地管理部门对立案查处的案件应当组织土地监察人员及时进行调查，收集证据；必要时可以会同有关部门进行调查。
第二十条 对立案查处的土地违法案件的当事人，土地管理部门应当及时发出通知书，责令其停止违法行为，听候处理。
第二十一条 当事人接到责令停止土地违法行为的通知书后，应当立即停止违法行为；拒不停止的，土地管理部门有权予以制止。对违法修建的建筑物、构筑物和其他设施，由土地管理部门责令限期拆除；逾期不拆除的，报请同级人民政府批准决定予以强制拆除，其拆除费用由当事人
承担。
第二十二条 土地管理部门在土地违法案件调查结束后，应当分别下列情况依法予以处理：
（一）违法事实清楚、证据确凿的，依法作出土地违法行为的行政处理决定；
（二）应当给予当事人行政处分的，移送其任免机关或者行政监察部门处理；
（三）触犯刑律、构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；
（四）违法行为轻微并能及时纠正的，可以不予行政处罚；
（五）违法事实不能成立的，撤销案件。
第二十三条 土地管理部门在作出行政处罚决定前，应当依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，听取当事人的陈述和申辩；符合听证条件的，还应当告知当事人有要求举行听证的权利，不要求听证或者要求听证又无故不出席的，不影响作出行政处罚决定。
第二十四条 土地违法案件依法作出处理决定前，人民政府及其土地管理部门不得为当事人办理用地批准手续和土地权属登记手续。
第二十五条 土地管理部门查处土地违法案件的期限、法律，行政法规有规定的，从其规定；没有规定的，一般应当自立案之日起三十日内作出处理决定。重大案件经立案机关的主管负责人批准，可以延长三十日。
土地管理部门查处重大土地违法案件和承办上级交办的案件，应当在作出处理决定后十五日内向同级人民政府和上级交办机关报告。
第二十六条 在查处土地违法案件中需要对有关国家工作人员给予行政处分的，土地管理部门应当按照管理权限，及时将处理建议书和其他有关材料移送其任免机关或者行政监察部门；任免机关或者行政监察部门应当及时将处理结果通报土地管理部门。
第二十七条 乡级人民政府可以对农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的违法案件依法进行处理。乡级土地管理所应当根据上级土地管理部门和乡级人民政府的要求，积极做好查处土地违法案件的具体工作。

第四章 监察人员
第二十八条 土地监察人员应当熟悉有关法律、法规和土地监察业务，经培训考核合格取得行政执法证件后方可上岗。
第二十九条 土地监察人员应当忠于职守，秉公办事，严格执法，在办案中不得接受当事人及其代理人的宴请和礼物，不得索取或者收受贿赂，不得损害国家利益和社会公共利益。
第三十条 土地监察人员依法执行职务时，应当出示行政执法证件；在调查取证时，土地监察人员不得少于两人。
未按照前款规定执行职务的，当事人有权拒绝。
第三十一条 土地监察人员依法执行职务受法律保护，任何单位和个人不得非法干扰和阻挠，不得打击报复。

第五章 奖励与处罚
第三十二条 对在土地监察工作中做出显著成绩或者举报土地违法行为、协助查处土地违法案件有功的单位和个人，由人民政府及其土地管理部门给予表彰、奖励。
第三十三条 在土地监察工作中发现违反土地管理法律、法规的行为应当给予行政处罚的，依照有关法律、法规的规定处理。
第三十四条 在土地管理活动中因非法审批或者采取强制措施造成公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的，应当依法承担赔偿责任。
第三十五条 拒绝、阻碍土地监察人员依法执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定进行处罚。
第三十六条 土地管理部门负责人和土地监察人员对发生的土地违法行为隐瞒不报、不查处的。或者在查处土地违法案件中贪污受贿、徇私舞弊、失职渎职的，由任免机关或者行政监察部门给予行政处分；触犯刑律、构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十七条 当事人对行政机关作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议，不起诉又不履行的，作出处罚决定的土地管理部门可以申请人民法院强制执行。

第六章 附 则
第三十八条 本条例自1998年1月1日起施行。



1997年11月29日
贯彻宽严相济的刑事司法政策对于构建社会主义和谐社会的重大意义

龚福业


　　最近，笔者认真研读了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，深知其中“依法严厉打击严重刑事犯罪”和“实施宽严相济的刑事司法政策”的时代蕴涵。构建社会主义和谐社会是党中央提出的治国理政目标。社会和谐的前提是法律的和谐，法律和谐的关键是立法、司法和执法的和谐。和谐社会要求通过各种方法，包括法律手段，使矛盾和纠纷能够得到及时的调解，犯罪能够得到有效的控制。而法律就是各种社会关系的调节器，各种社会矛盾的化解器。古今中外都曾有“乱世用重典”、“盛世政简刑清”之说。所以，宽严相济的刑事司法政策，是同我国目前盛世的特征相符的。笔者在本文通过对宽严相济的刑事司法政策与构建和谐社会相关问题的探讨，谈一些粗浅的看法，以揭示贯彻宽严相济的刑事司法政策对于构建社会主义和谐社会的重大意义。
　　一、“宽严相济”刑事司法政策与构建和谐社会的时代评价
　　“宽严相济”刑事司法政策的提出具有十分重要的时代意义。尽管原来的“惩办与宽大相结合”的刑事司法政策在表述中也有“宽严相济”的成分，但是由于当时历史大背景的影响，对于犯罪现象与国家和社会间关系的认识的偏差，导致了在实际操作中有所偏失。应当说“宽严相济”刑事司法政策的提出，是一种科学、理性的回归，是正视社会稳定与犯罪增长关系后的理性回应。
　　自上世纪80年代起，我国进入社会主义市场经济建设、社会转型时期，各方面利益冲突比较突出，与此同时犯罪数量也经历了激增的过程，面对刑事案件的急剧增加，社会对犯罪最初和本能的反应是惊恐，认为犯罪是社会的恶瘤，必须严厉地加以铲除。但是随着理论的成熟，以及刑法措施的收效渐微，逐渐认识到在现有社会经济历史条件下，犯罪态势是不可能通过单纯的刑法作用加以大幅度改变，犯罪本身也遵循着一定的规律，所以当前针对种种犯罪，正确的态度是不要对其加以苛求，只要能够将犯罪限制在不妨碍社会良性运行的程度之内就已经实现了刑法的价值，至于如何从根本上去改变犯罪现状，这并非单纯是刑法的任务，也不单纯是刑事司法政策的任务，这一点已经被许多国家打击犯罪的实践不断证明。在对我国犯罪态势进行科学判断的基础上，提出“宽严相济”的刑事司法政策，可以帮助我们对犯罪进行理性思考与沉着应对，而不是只追求刑法对犯罪抑制所能带来的短期效应。
　　此外，“宽严相济”的刑事司法政策在某种意义上对我国民族和中华文化的复兴，是一个重要的契机。我国民族和中华文化的复兴，既要对传统中优秀的部分加以发扬光大，也包括对世界上先进国家的合理部分适当本土化。在法律层面上表现为必须适当地发展现代法治理念。现代法治理念以人权保障为核心，和谐地调和人权保障与法律保护之间的关系。“宽严相济”刑事司法政策正是现代法治理念的一部分，其主张重点在宽，以适当有利于行为人为出发点，贯彻“宽严相济”的刑事司法政策，可以丰富发展民族精神、民族文化，为构建社会主义和谐社会提供法律理念与制度层面的条件。
　　二、“宽严相济”刑事司法政策与构建和谐社会的理性探讨
　　我国现阶段实行“宽严相济”的刑事司法政策。其主要内容是：“坚持区别对待，对严重刑事犯罪坚决严厉打击，依法快捕快诉，做到该严则严，对主观恶性较小、犯罪情节轻微的未成年人初犯、偶犯和过失犯，贯彻教育、感化、挽救方针，慎重逮捕和起诉，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，做到当宽则宽。”，“宽不是要法外施恩，严也不是要无限加重，而是要严格依刑法、刑事诉讼法及相关刑事法律，根据具体的案件情况来惩罚犯罪，做到宽严相济、罚当其罪。”简而言之就是适度宽容轻处小恶以感化轻案犯、依法从严惩罚大恶以震慑重案犯。此政策在对重罪实行严打政策的基础上完善了对轻刑宽松的一面，渗透了罪刑相适应的原则、无罪推定原则、疑罪有利于被告人原则、从宽处理轻罪原则等内容。从刑事司法政策的结构体系分析，“宽严相济”的刑事司法政策具有一定的法理科学性。
　　第一，宽严相济的刑事司法政策是轻罪刑事司法政策与重罪刑事司法政策的统一。宽严相济的刑事司法政策包含宽与严两个方面。现在我们提倡宽严相济，当然更多的是强调刑法宽缓的一面，但不能由此认为宽严相济是轻罪刑事司法政策，只适用于较轻的犯罪以及青少年犯罪。这里涉及宽严相济刑事司法政策和“严打”的关系。笔者认为，宽严相济刑事司法政策不是对“严打”的取代，更不是对严打的否定，而应当将“严打”纳入到宽严相济刑事司法政策的框架中确立其地位。从这个意义上说，“严打”并不是与宽严相济刑事司法政策并列的另一个刑事司法政策，而是包含在宽严相济刑事司法政策之中的体现宽严相济的严厉性的内容。只有在这个意义上，坚持“严打”方针不动摇与宽严相济刑事司法政策并不矛盾。只有在宽严相济的框架中坚持“严打”方针，才能避免片面追求从严惩处，从而做到严中有宽，更好地在“严打”中体现宽严相济的刑事司法政策。总之，不仅对轻罪要贯彻宽严相济的刑事司法政策，而且对重罪也同样应当贯彻宽严相济的刑事司法政策。
　　第二，宽严相济的刑事司法政策是刑事立法政策与刑事司法政策的统一。宽严相济之所以是刑事立法政策，是因为法律是刑事司法政策的条文化与具体化，在刑事立法中应当体现宽严相济的刑事司法政策，从而为司法机关贯彻宽严相济的刑事司法政策提供法律根据。当然，宽严相济不仅是刑事立法政策，更应当是刑事司法政策，不能认为刑法已经体现了宽严相济的政策精神，因而司法机关只要依法办案，不需要另行受宽严相济刑事司法政策的指导。这里存在一个宽严相济刑事司法政策与罪刑法定原则的关系问题。笔者认为，我国实行的是相对的罪刑法定原则，刑法中存在自由裁量的广阔空间，因而在司法活动中贯彻宽严相济刑事司法政策并不必然与罪刑法定原则相违背。当然，宽严相济的严不能超越刑法的规定，绝不能对刑法没有规定为犯罪的行为以严为名作为犯罪处理，也不能对刑法规定处罚较轻的行为以严为名判处法律没有规定的较重之刑。简言之，不能法外施威。
　　第三，宽严相济的刑事司法政策是刑事策略思想与刑事科学思想的统一。刑事策略是作为与犯罪作斗争的手段而提出来的，更强调刑罚的有效性。宽严相济的刑事司法政策包含着宽和严的两种手段，正确运用就能够取得与犯罪作斗争的胜利。但笔者认为，仅从策略角度理解宽严相济刑事司法政策是不够的，我们更应当看到宽严相济刑事司法政策中包含的刑事科学思想，它是社会对犯罪的反应理性化的表现。宽严相济刑事司法政策的刑事科学思想，主要表现在刑罚的谦抑性与人道性。事实已经证明，刑罚不是越重越好，轻重适宜才是最重要的，才能有效地控制犯罪。并且，在如今法治社会，任何刑罚的适用都受到人道主义的限制，不得为追求惩治犯罪的效果而采用残酷的刑罚，这也已经成为国际刑事司法的基本准则。
　　三、“宽严相济”刑事司法政策与构建和谐社会的内在规律
　　落实宽严相济的刑事司法政策，是构建和谐社会对于刑事司法的必然要求，是发扬民主与法治、实现公平正义、提倡诚信友爱、增强全社会活力、维持安定有序、协调人与自然和谐相处之社会关系的必然要求，也是刑事司法活动自身内在规律的必然要求。
　　（一）贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于和谐社会构建。实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是党中央提出的治国理政目标。稳定是和谐的基础，和谐是稳定的最高境界。在强调坚持严打方针的同时，实施宽严相济的刑事司法政策，既有力地打击和震慑犯罪，维护法律的权威和尊严，又充分重视依法从宽的一面，最大限度地化消极因素为积极因素。比如，对未成年人犯罪、初犯、偶犯，主观恶性较小的，应区分不同情况，在法定处罚幅度内从轻、减轻处罚或判处缓刑；对于法律、政策不明确，可捕可不捕、可起诉可不起诉、可判可不判、可劳教可不劳教的，应根据具体情况，着眼于从宽处理。这一刑事司法政策，有利于集中力量打击严重犯罪；有利于挽救失足者；有利于从根本上缓解社会冲突，减少社会对抗；有利于缓解矛盾，促进公民之间的宽容、和解；有利于帮教和改造罪犯，减少危害社会的犯罪因素，实现法律效果和社会效果的有机统一。最终有利于社会主义和谐社会的构建。
　　（二）贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于社会主义法治理念的执行。社会主义法治理念是刑事司法工作的指导思想，是以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，在总结中国特色社会主义法治建设实践经验、合理借鉴中外法治文明发展的优秀成果基础上形成的，是科学的、先进的理念，其内容包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。而“宽严相济”刑事司法政策要求宽严适度，宽严有据，依法办案，不能仅靠从重从快打击刑事犯罪来保障，在执法中必须转变执法理念，以人权保障为核心，和谐地调和人权保障与法律保护之间的关系，更加人性化，由此可见，“宽严相济”刑事司法政策正是社会主义法治理念的一部分，贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于社会主义法治理念的执行。
　　（三）贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于立法宗旨的实现。实施宽严相济的刑事司法政策，是最终体现立法宗旨、实现司法价值的客观要求。惩办与宽大相结合，是我们在刑事司法活动中必须长期坚持的基本刑事司法政策。对于严重刑事犯罪，该从重的要坚决从重，该判死刑的决不手软。但同时，对于具有法定或酌定从轻、减轻或者免除处罚情节的罪犯，无论其罪轻罪重，是否属于严打对象，都要一视同仁，该兑现政策的要依法予以从宽处理。如果因为严打而不兑现政策，就会导致犯罪分子丧失对国家法律的基本信任。只有审时度势，坚持宽严相济，才能产生积极的、正面的社会效果，也只有在严格、公正、文明执法的基础上，才能最终实现打击犯罪与保护人权、严格执法与热情服务、执法形式与执法目的、追求效率与实现公正的有机统一。
　　（四）贯彻“宽严相济”刑事司法政策，有利于获得刑罚效果的最大化。犯罪不仅是一种法律现象，而且是一种社会现象，任何社会都存在犯罪现象。刑罚，则是控制犯罪的一种方式，对犯罪分子适用刑罚，以获得刑罚威慑犯罪的效果，从而达到预防犯罪的目的，但是刑罚威慑力并不会随着刑罚的加重而无限地增加，在罪刑均衡的范围内，刑罚威慑力与刑罚轻重是成正比的，一旦刑罚超出公正的限度，使被告人难以接受，社会也难以认同，其威慑力就呈现出递减的趋势，就会产生刑罚效力的贬值问题。刑罚并非越重越好，而是贵在轻重有别，实行宽严相济的刑事司法政策，使轻罪与重罪分别得到妥当的处理，有利于获得刑罚效果的最大化。
　　四、“宽严相济”刑事司法政策与构建和谐社会，对公安机关的职能定位
公安机关贯彻宽严相济的刑事司法政策，必须坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，牢固树立社会主义法治理念和正确的稳定观，把促进社会和谐作为检验公安工作的重要标准，充分履行公安职能，有效地遏制、预防和减少犯罪，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，为构建社会主义和谐社会提供有力的保障。
　　一是要全面把握。宽严相济刑事司法政策中的宽与严是一个有机统一的整体，二者相辅相成，必须全面理解，全面把握，全面落实。既要防止只讲严而忽视宽，又要防止只讲宽而忽视严，防止一个倾向掩盖另一个倾向。
　　二是要区别对待。宽严相济刑事司法政策的核心是区别对待。应当综合考虑犯罪的社会危害性(包括犯罪侵害的客体、情节、手段、后果等)、犯罪人的主观恶性(包括犯罪时的主观方面、犯罪后的态度、平时表现等)以及案件的社会影响，根据不同时期、不同地区犯罪与社会治安的形势，具体情况具体分析，依法予以从宽或者从严处理。
　　三是要严格依法。贯彻宽严相济的刑事司法政策，必须坚持罪刑法定、罪刑相适应、法律面前人人平等原则，实现政策指导与严格执法的有机统一，宽要有节，严要有度，宽和严都必须严格依照法律，在法律范围内进行，做到宽严合法，于法有据。
　　四是要注重效果。贯彻宽严相济的刑事司法政策，应当做到惩治犯罪与保障人权的有机统一，法律效果与社会效果的有机统一，保护犯罪嫌疑人的合法权利与保护被害人的合法权益的有机统一，特殊预防与一般预防的有机统一，执法办案与化解矛盾的有机统一，以有利于维护稳定，化解矛盾，减少对抗，促进和谐。
　　总之，党中央提出的构建和谐社会的目标是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。构建和谐社会，核心是增进民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。现代和谐社会存在复杂的社会分工，需要运用法律规范来组织、调节社会关系和调整人的行为。公安机关作为法律的执行机关，既是和谐社会的主体，又是和谐社会的建设者，要忠实、全面履行宪法和法律赋予的职责，应当确立现代司法理念，通过发挥自身职能，为推动和谐社会的建立做出应有的贡献。