行政诉讼程序不具有审理婚姻效力的“合法资格”

——靠几例“歪打正着”的案件，撑不起婚姻效力纠纷行政诉讼制度的大厦

王礼仁

目前处理婚姻效力纠纷的立法和司法机制在其职能定位、执法权力配置、诉讼路径选择等方面均存在明显错误。一是行政权与司法权混淆；二是行政诉讼与民事诉讼混淆；三是部门之间职能混淆。解决婚姻效力纠纷的部门重叠，职能交叉，既有分工不明，也有分工错误；既有重复交叉，越权越位，又有盲点死角，该管的案件无人管。处理婚姻效力纠纷虽然有行政复议、行政诉讼和民事诉讼三大机制，但由于权力配置不合理，庞大的机构体系却无法解决实际问题，婚姻效力纠纷诉讼难与裁判乱的现象十分严重。对此必须改革。改革的重点是婚姻效力纠纷管辖权应当再分配。要进一步优化执法资源，整合执法机关，消除诉讼岔路，建立直达诉讼专线，以提高司法效率，节约司法资源，方便当事人诉讼。要实现这一目标，必须彻底废除婚姻效力纠纷行政复议和行政诉讼，凡涉及婚姻是否成立或有效的案件，统一由法院主管，按民事程序处理。对此，我在《反婚姻诉讼分裂法》一文有论述。[1] 这里不再赘述。

但行政诉讼这种判决一直在延续。今天（2013年10月24日）《人民法院报》还 刊登了《法院对离婚登记行政案件应遵循的审查原则——河南南阳中院判决唐某诉内乡民政局离婚登记行政案》（“案例指导”）一文，该文肯定了一、二审法院撤销限制行为人离婚证的判决。[2]

这个案件的实体处理与程序均有问题。即使没有问题，靠几例“歪打正着”的案件，也撑不起婚姻效力纠纷行政诉讼制度的大厦。

在司法实践中，一些瑕疵婚姻被强行通过行政诉讼撤销了，有人便据此认为行政诉讼可以解决瑕疵婚姻，并加以论证和推广。这实际上是一种误解，是“一案障目”。且不说其受理和撤销婚姻是否正确或符合法律，假设所受理和撤销的某一婚姻没有法律障碍，那也仅仅是一种巧合，属于“歪打正着”。因为所谓行政诉讼可以解决瑕疵婚姻效力纠纷，往往具有偶然性，即只有在某些特定条件才有可能。这些特殊条件至少有：

第一，婚姻登记机关必须存在过错或违法。如果婚姻登记机关不存在过错或违法，将这样的案件作为行政案件，登记机关则成为“无责被告”。这样的行政审判显然偏离了行政诉讼的宗旨，丧失了行政审判监督行政机关的意义。

第二，没有超过行政诉讼时效。如果超过行政诉讼期限，行政诉讼则无法受理。

第三，婚姻登记违法行为属于足以否认其婚姻效力的情形。如果违法行为不足以否认其婚姻效力，行政诉讼既要确认行政行为违法，又要确认婚姻有效，其判决功能难以实现。

第四，不存在与之相关的其他婚姻形态需要同时确认的情形。如果在同一婚姻中存在登记婚姻与事实婚姻两种交叉形态，撤销登记婚姻时，需要对事实婚姻进行确认；或者登记离婚后一方再婚，是否撤销离婚登记，则需要对再婚是否善意进行判断后才能决定时，对此，行政诉讼则不具有这种功能，根本无法承载此类诉讼案件。

第五，不存在民政机关拒不举证、拒不到庭等情形。如果存在民政机关拒不举证、拒不到庭情形，按照行政诉讼的有关规定，则将直接认定婚姻登记缺乏根据而撤销登记。这将会导致不应当撤销的婚姻被撤销。

然而，在婚姻登记瑕疵案件中，同时具备上述几种情形的案件并不多。从整体案例看，有90%以上的行政登记机关尽到了法定注意义务，并不存在过错或违法行为；有95%以上的超过行政复议或行政诉讼时效；有80%以上的婚姻瑕疵，不影响婚姻效力；在瑕疵婚姻中，不乏有登记婚姻与事实婚姻交叉并存、登记离婚后再婚的现象；民政机关拒不举证、拒不到庭的情形也时有发生。那么，在上述登记机关无过错等诸多情形中都无法通过行政诉讼解决，或者行政诉讼无法解决。可见，行政诉讼解决瑕疵婚姻具有偶然性、局限性、有限性、不彻底性、不合法性。

作为解决某一具体纠纷的诉讼机制，不仅要与其性质相符，而且必须适用于某类纠纷的全部情形，具有普遍适用价值或指导意义。瑕疵婚姻行政诉讼不仅与其性质不合，而且只能适用少数特殊情形，这样的诉讼机制或制度，显然无法承载或完成其应有的诉讼使命，不具有担当某一具体纠纷诉讼制度的“合法资格”，不符合一项诉讼制度存在的价值，不能成为解决瑕疵婚姻纠纷的选择机制。





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[1]详见《反婚姻诉讼分裂法》北京大学法律信息网：http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_79336.shtml



[2] 见《法院对离婚登记行政案件应遵循的审查原则——河南南阳中院判决唐某诉内乡民政局离婚登记行政案》，载2013年10月24日《人民法院报》（案例指导）。这篇文章观点的问题很多，这里只就撤销限制行为人协议离婚这一个实体问题进行讨论。



地矿部


地质矿产部关于贯彻矿产资源法和国务院第四十八次常务会议精神的复函
地矿部


河北省地矿局：
你局地矿水〔1988〕012号文收悉。关于你省有关厅、委由于《水法》草案（现已经全国人大常委会通过）包括地下水，因而误认为《矿产资源勘查登记管理暂行办法》（以下简称《勘查登记办法》）对地下水勘查要进行登记的规定和国务院第四十八次常务会议关于地下水管理
部门分工的规定，都可以不再执行的问题，答复如下：
《水法》的颁布，没有影响《勘查登记办法》关于勘查地下水必须申请登记的规定和国务院第四十八次常务会议关于地下水管理部门分工规定的法律效力，应当继续执行。
一、地下水是矿产资源，也是水资源的组成部分，地下水的勘查、开发利用和监督管理，既要符合水资源的一般规律，更要遵循作为地质学重要学科之一的水文地质学的规律。对于地下水勘查、开发利用和监督等活动中发生的各种社会关系，可以由《矿产资源法》和《水法》从不同的
角度进行调整。
二、宪法第八十九条规定国务院的职权中包括：规定各部委的任务和职责。国务院第四十八次常务会议关于水资源“由地矿部负责普查勘探，由水电部负责开发利用。但地矿部对开发利用要进行监督”的决定，与国务院发布的《勘查登记办法》要求勘查地下水必须向地矿部申请登记的
规定，是国务院以行政手段和法律手段规定有关部委的任务和职责，完全符合宪法赋予国务院的权力。这样规定，与《水法》没有任何抵触。而且《水法》第九条关于“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，“国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工协同
国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作”的规定，在法律上进一步确定了国务院规定各部委对水资源分部门管理的任务和职责。
三、《水法》在审议过程中，国务院重申了第四十八次常务会议决议和《勘查登记办法》有关地下水规定的有效性。
1987年9月4日，国务院办公厅国办函〔1987〕61号文《关于水电部对〈矿产资源勘查登记管理暂行办法〉中有关地下水问题的复函》明确答复：
（一）关于地下水资源的管理按国务院第四十八次常务会议的决定办理，即“由地矿部负责普查勘探，由水电部负责开发利用。但地矿部对开发利用要进行监督。”
（二）《矿产资源勘查登记管理暂行办法》已由国务院批准发布，应遵照执行。关于地下水勘查登记的具体范围，由地矿部会同国家计委、国家经委、水电部等有关部门，按照有关法律、法规和实际情况具体商定。
四、水电、建设、地矿三部曾联合正式向国务院报告，一致表示将国务院规定的有关水资源管理的部门分工各自通报所属系统。
水电、建设、地矿三部于1987年7月8日联合向国务院报送《关于协调〈水法（草案）〉中水资源管理职责分工问题的报告》，一致同意在《水法（草案）》中有关水资源管理职责分工只作原则表述，将三部在水资源管理方面的现行分工职责向所属系统发出通报，作为报告附件的
通报，明确记载了国务院第四十八次常务会的前述决定。
希望你局向人民政府汇报，并向有关兄弟厅局说明，消除误解。

附件：关于水电部、建设部、地矿部在水资源方面的职责分工问题的通报（水电水资字第14号）
各省、自治区、直辖市水利（水电）厅（局）、建设厅（委局）、地矿局，有关省、市水资源委员会（领导小组）：
随着工农业生产的发展和人口的增长，水资源日益成为我国社会和经济发展中的重要因素。为了加强水资源的管理，国务院曾先后对有关部门在水管理方面的职责分工作出规定。
1983年国务院办公厅印发国务院各部门的职责范围（试行）中规定：水电部负责全国水资源调查与评价，归口管理全国水资源的综合开发、利用、保护和调配，组织进行大江大河、边境河流的规划和重点治理开发工程的建设；建设部根据水电部门城市地下水资源的开发规划，负责
城市地下水资源的分配、利用和管理工作。
1984年国务院第48次常务会议纪要规定：地矿部负责地下水普查勘探，由水电部负责开发利用。但地矿部对开发利用要进行监督。
1984年国务院关于全国水资源统一管理机构问题的批复〔（84）国函字第40号文〕中规定：由水电部作为全国水资源的综合管理部门，负责归口管理全国水资源的统一规划、立法、科研和水资源调配等项工作，并负责协调各用水部门的矛盾，处理水利纠纷等。《批复》中指出
：“水电部要切实加强对全国水资源的统一管理工作，注意发挥有关部门的作用。”
以上规定，是国务院有关部门在执行水资源管理职责的依据。
我国水资源在地区之间差异很大，在实行统一管理与分级、分部门管理相结合的原则下，各省、自治区、直辖市水资源管理的模式以及水资源主管部门与有关部门的职责分工，应按省、自治区、直辖市人民政府根据本地区实际情况做出的规定执行，不要求上下对口。



1988年3月1日