住房和城乡建设部


住房城乡建设部关于进一步加强住房城乡建设行政复议工作的意见



　　

各省、自治区住房城乡建设厅，直辖市建委（建交委）及部门，新疆生产建设兵团建设局：

　　为充分发挥行政复议在化解行政争议、维护群众合法权益方面的重要作用，进一步加强住房城乡建设行政复议工作，提高住房城乡建设行政复议工作水平，根据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号)、《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》（国法复函[2011]628号），现提出以下意见：

　　一、加强组织领导，健全工作机制

　　（一）加强组织领导。各级住房城乡建设部门领导要高度重视行政复议工作，把行政复议工作列入重要议事日程，定期听取工作汇报，研究重大问题，部署相关工作，统筹解决各类实际困难和问题；对依法行政工作薄弱、行政复议问题突出的地方，要约谈相关人员和督促解决问题；对本部门作为被复议机关的案件，要组织研究答复意见。

　　（二）完善工作机制。复议机关要结合本地实际情况，完善办案工作机制。对复杂疑难案件、群体性案件、可能作出确认违法或撤销等决定的案件，要经集体审议作出决定。集体审议要由复议机关分管领导主持，法制部门和相关业务部门负责同志共同参加。要健全法制部门和业务部门协同配合的工作机制。业务部门要积极参与行政复议各个阶段工作，在案件办理中要认真研究提出行政复议案件办理意见；对可以调解和解的案件，要主动协调各方力量，推动案件调解和解；对复议中发现被复议机关依法行政方面的问题，要主动履行监督指导职责；对复议中发现有关政策和立法方面的问题，要提出修改建议。

　　（三）加强工作保障。切实落实行政复议法及其实施条例的有关规定，建立健全行政复议工作机构。要结合本机关案件数量及工作需要，配备、充实、调剂专职复议工作人员，保证一般案件由2人承办，重大复杂案件由3人承办。要把行政复议工作经费列入本机关财政预算，确保案件办理、办案设备、宣传指导等各项复议工作经费足额到位；要结合本机关实际，设立行政复议办公、接待和档案场所，为行政复议机构现场调查、调解纠纷配备必要的办案设备。

　　二、运用和解调解，有效化解矛盾

　　（四）规范开展和解调解。要充分运用和解调解方式解决行政争议，努力实现“定纷止争、案结事了”。要坚持自愿、合法的原则，在查明事实、明确是非、分清责任的基础上依法开展和解调解工作，不得以和解调解方式规避对违法和不当行政行为的纠正，不得损害国家利益、公共利益和他人合法利益。

　　（五）被复议机关要增强和解的主动性。被复议机关要积极运用和解方式解决行政争议。被复议具体行政行为确有不当的，被复议机关要耐心听取申请人诉求，主动纠正不当行为，争取实现和解；对于行政不作为的案件，要主动履行职责，积极化解矛盾；对于因理解偏差引起的行政争议，被复议机关要做好沟通解释工作，避免矛盾激化。

　　（六）复议机关要提高调解工作水平。复议机关要结合实际，把调解贯穿于行政复议全过程。对符合调解条件、双方当事人都有调解意愿的复议案件，复议机关要创造条件，运用调解方式化解争议。对行政行为确实存在问题和瑕疵的，复议机关要及时向被复议机关指出，促其主动纠错，实现和解。对因行政裁量权产生争议的案件，复议机关要积极提出双方都可接受的调解方案。

　　三、树立宗旨意识，提高办案质量

　　（七）坚持复议为民、公开公正。复议机关要恪守为人民服务的宗旨，坚持服务群众、联系群众。要坚持复议公平，保障申请人的行政复议权，不搞暗箱操作、偏听偏信；坚持复议公开，公开复议机构联系方式、行政复议申请程序等内容，有条件的可以实行公开审理；坚持以事实为依据、以法律为准绳，在明晰事实的基础上，依据法律规定作出复议决定。

　　（八）畅通行政复议案件受理。复议机关要按照行政复议法及其实施条例，积极受理行政复议案件。对行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，应当一次性书面告知申请人补正的内容；对不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关复议机关提出；对确不属于行政复议受理范围的，应当告知申请人理由和依据并尽量做好解释工作。

　　（九）做好行政复议答复工作。被复议机关应当严格按照法定时限进行答复，并按照规定提交当初作出具体行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。行政复议答复要做到事实清楚、观点鲜明、于法有据、形式规范，在证明原具体行政行为合法、合理的同时，针对申请人的特定诉求作出解释、说明。复议机关对未依法提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，依法撤销该具体行政行为，建议被复议机关追究主管人员和直接责任人员的相关责任。

　　（十）加强实地调查取证。复议机关对经书面审理发现案件存在事实不清、证据材料相互矛盾、双方争议较大的案件，可以通过实地调查等方式查明事实、核实证据。实地调查时，行政复议人员不得少于2人，重大、复杂或者专业性较强的案件，可以邀请有关专家、技术人员参与调查，必要时复议机关领导亲自参加。被复议机关应当积极配合调查工作。实地调查要深入基层，既要查清事实，又要摸清原因。

　　（十一）依法公正做出行政复议决定。复议机关对涉及到的重大法律和事实问题，要多方面听取意见，必要时通过邀请外部专业人士参与调查、与相关部门沟通协调、请示上级部门等方式，认真开展法律论证和办案效果风险评估，确保法律适用正确，矛盾得到化解或缓和，实现法律效果和社会效果的统一。对侵害当事人合法权益的具体行政行为，要坚决依法予以撤销、变更或确认违法。行政复议决定应当依法告知当事人后续的法律救济权利并及时送达当事人。

　　四、坚持依法行政，规范行政行为

　　（十二）推动制度完善。各级住房城乡建设部门要重视通过个案发现行政管理中的普遍性问题，不断加强制度建设。发现规范性文件违法设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，违法增加公民、法人和其他组织义务的，要及时纠正或者反馈给相关部门。建立规范性文件定期清理制度，及时向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。

　　（十三）规范执法行为。各级住房城乡建设部门要切实规范执法行为，严格依照法定权限和程序行使权力，既要严格按照法律规定实施具体行政行为，又要遵守法定程序。要细化执法流程，明确执法环节和步骤。做好规范行政执法裁量权工作，依法细化、量化行政裁量权，对违法行为依法追究法律责任。加强行政执法队伍教育和培训，不断提高执法人员的素质。

　　（十四）改进行政管理工作。各级住房城乡建设部门要切实加强和改进行政管理，从源头上预防和减少行政争议。认真做好本部门的政府信息梳理和档案管理，明确主动公开和依申请公开的事项和程序，依法公开政府信息，加强沟通解释。规范国有土地上房屋征收与补偿活动，对《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前启动的拆迁项目的遗留问题，要全面深入调查情况，提出有针对性的措施，在政府统一领导下，加强与相关部门协调配合，耐心做好群众工作，积极化解矛盾。认真落实城乡规划法律法规，完善城乡规划政务公开、公众参与和监督制度，做好控制性详细规划的组织编制、实施管理等工作。

　　五、改进工作方法，提高工作水平

　　（十五）加强层级监督。复议机关在案件办理中发现相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，应当下达行政复议意见书。被复议机关应当将纠正相关行政违法行为情况或者相关意见落实情况报告复议机关，对不按照规定及时报告情况的，要予以通报。

　　（十六）做好交流、统计和分析。要通过典型案例分析会、经验交流会、专题研讨会、情况简报等方式，总结工作经验，提高工作针对性。严格按照《住房城乡建设行政复议和应诉案件统计报表制度》（建法[2010]46号）的要求，进一步重视和做好行政复议统计分析工作，保证统计数据的准确性和时效性。做好行政复议案件的研究分析工作，形成年中和年度分析研究报告并按要求上报，为本部门和上级机关科学决策提供依据。

（十七）提高行政复议人员素质。行政复议培训工作要制度化、经常化、多样化，专职行政复议工作人员每年参加培训的时间不少于20学时。部门领导要关心行政复议工作人员成长，加强法制部门和业务部门的人员交流，把政治素质高、业务能力强、有较高法律素养的干部充实到行政复议岗位上来。要对行政复议工作突出的单位和个人给予表彰和奖励。有条件的部门，行政复议工作人员可以比照信访工作人员享受相应的岗位津贴。

　　（十八）创造良好的舆论环境。要把行政复议工作和法制宣传教育工作紧密结合起来，充分运用报刊、网络、广播、电视等多种形式，宣传行政复议的基本知识、特点、成效，在住房城乡建设系统营造良好的法治氛围。

　　本意见下发后，各级住房城乡建设部门要认真贯彻落实。贯彻落实中遇到的情况和问题，及时报我部法规司。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年7月30日






原被告对是否追加共同被告主张冲突的解决

作者：彭箭 江西省吉水县人民法院

案情：
2002年，周某与刘某合伙经营锯板厂，期间，胡某向他们出售三车杂木，共计货款21000元，此款由周某向胡某出具了欠条。因锯板厂经营不善，年底周某、刘某停止了经营。现刘某外出下落不明，胡某则持周某出具的欠条向法院起诉，要求周某偿还货款21000元。周某答辩提出此债务是合伙债务，并申请法院追加刘某为本案的共同被告，胡某考虑到刘某没有偿还能力，且目前下落不明，不同意追加刘某为共同被告，要求周某全部承担该债务。

对本案程序上的处理有两种意见，

第一种意见认为：法院应追加刘某为本案共同被告。理由是：
1.从实体民事责任的承担来看，我国民法通则第35条规定，合伙人对合伙债务承担连带责任，法律另有规定的除外。本案债务应由周某、刘某连带承担。
2.从程序法来看，我国民事诉讼法第115条规定，必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当通知其参加诉讼。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第47条规定，个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。本案中，周某与刘某系合伙关系，两合伙人对胡某的合伙债务承担连带清偿责任，为共同诉讼人，法院应追加刘某为本案共同被告。

第二种意见认为：本案不应追加刘某为共同被告。理由是：
1.按照私法自治的原则，原告以谁为起诉对象以及放弃对谁的起诉，这属于其意思自治的范围，诉权具有程序发动的主动性，而审判权处于被动、中立地位，审判应以当事人的诉讼请求范围为裁判的依据，只有这样，才能真正保障当事人的诉讼权利，维护审判权的公正性。
2．合伙人对合伙债务承担连带责任，所谓连带责任，是指依照法律规定或当事人的约定，两个或两个以上当事人对其共同债务全部承担或部分承担，并能因此引起其内部债务关系的一种民事责任，且债务人不是以自己的份额为限，而是对整个债务无条件地承担连带责任，债权人可向任一债务人主张清偿全部债务。
3．债权人向任一合伙债务人主张全部债权，这是债务人承担连带责任的应有之义，属于债权人行使权利的行为，而债务人主张应由合伙人共同偿还，这是对债务履行的抗辩。根据权利与义务的关系，权利是国家法律予以承认和保护的利益及权利主体根据法律作出选择以实现其利益的一种手段，而义务是法律规定的权利相对人应当适应权利主体的合法要求而作为或不作为的约束；权利是目的、是本位的，义务是实现权利的手段，以实现权利为最终目的，行使权利与履行义务冲突时，应已权利为本位来解决其冲突。

本案中债权人胡某坚持要求合伙债务人之一周某承担全部债务，而债务人周某主张追加刘某为共同被告、共同承担债务，法院应从权利本位的价值出发，以胡某的请求范围为限，而不应追加刘某为本案共同被告。周某应尽到执行合伙事务般的注意义务参加本案诉讼，并受生效裁判的拘束，然后在周某与刘某合伙内部之间产生一种债务关系，当偿还合伙债务超过自己应当承担数额的合伙人，有权向其他合伙人追偿。这也是充分保障本案债权人的合法权益的表观。

综上，笔者赞同第二种意见。