行政机关负责人出庭应诉可行性与必要性分析/乔雪
作者:法律资料网
时间:2024-07-23 11:34:20
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行政首长出庭应诉，是指公民、法人或其他组织依法向人民法院提起行政诉讼，被诉行政机关的法定代表人或主持工作的负责人或分管负责人出庭应诉的一项诉讼活动。与民事诉讼双方当事人地位平等所不同的是，行政诉讼因官与民之间的纷争而引发，现实地位的悬殊使得由何人代表行政机关出庭应诉具有强烈的象征意义。特别是在妥善化解行政争议、维护社会稳定和谐成为当下行政审判重要使命的背景下，行政首长出庭应诉制度对于优化行政审判外部环境、满足民众行政纠纷实质性解决诉求有着更为重要的推动作用。
鉴于行政首长出庭应诉对于我国依法行政进程的重要意义，以及当前实践中行政首长不出庭带来的种种消极影响，现就行政首长出庭应诉的可行性及必要性做如下分析：
一、行政首长出庭应诉的可行性分析
（一）建立行政首长出庭应诉制度的法理考量。
《中华人民共和国宪法》第一百零五条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”《中华人民共和国行行政诉讼法》第二十九条规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。法律虽然没有对行政首长必须亲自出庭应诉作出明确规定，但以根本大法的形式确立了作为我国基本行政领导制度的行政首长负责制。从法理意义上说，宪法所确立的“行政首长负责制”是行政首长出庭应诉制度的理论基础。
（二）建立行政首长出庭应诉制度的政策依据。
2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中强调指出，“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩”。与此同时，不少地方党政机关和人大还出台了行政领导出庭应诉的制度，如《四川省人民政府全面推进依法行政工作二??八年度安排》、《深圳市人民政府法律顾问工作规则》、安徽省合肥市《关于试行行政首长出庭应诉制度的通知》以及辽宁省人民政府《关于加强法治政府建设的实施意见》（辽政发（2011）7号）等等，都对行政首长出庭应诉工作提出了原则要求和具体的规定。上述规定，为建立行政首长出庭应诉制度提供了政策依据。
（三）建立行政首长出庭应诉制度的实践基础。
近年来，随着行政机关法治意识的不断增强，全国各地不断涌现行政首长出庭应诉的试点地区，地方政府和行政部门领导出庭应诉的个案越来越多，为全面推行行政首长出庭应诉制度奠定了良好的实践基础。2004年江苏省海安县两任县长出庭应诉，206位行政机关负责人先后出庭应诉，连续五年行政机关负责人出庭应诉率100%。最高人民法院副院长江必新对海安的做法给予充分肯定，称其为“海安样本”，并要求推介落实。我省的沈阳、鞍山、朝阳等市也有不少行政负责人出庭应诉的案例。行政首长出庭应诉率和案件协调和解率同步大幅提升的现实，成为建立行政首长出庭应诉制度的实践基础。
二、行政首长出庭应诉的必要性分析
行政诉讼制度的改革和探索必须追求社会价值和法律价值，注重实践效果。当前行政首长出庭应诉制度的建立和实施便有着很好的社会效应及法律效应，对于消除冲突、构建和谐社会，引导社会走向法治，通过司法渠道解决社会矛盾，具有特别重要的现实意义。
从审判实践看，行政机关负责人作为行政机关的“一把手”、“掌权人”，出庭应诉有其必要性。
（一）有利于增强行政机关领导人的法律意识，提高依法行政水平。我国现行的行政首长负责制，决定了行政首长对本部门的依法行政工作负总责。“一把手”出庭应诉，要求行政机关负责人对本行政机关作出的具体行政行为在事实、法律和程序方面进行全面的掌握和考量。通过出庭应诉，可以促使其认真学习法律知识，深化依法行政意识，强化依法行政的责任感，从而进一步提高决策水平。
（二）有利于为行政机关工作人员树立执法典范，推动行政机关工作作风的改进。实践中，行政机关负责人出庭应诉时，通常本机关工作人员参加旁听的比例较高，对执法人员规范执法行为，促进执法公正，提高执法水平都会产生积极的影响。行政机关负责人在法庭上直面行政相对人，平等地据理力争，据法力辩，也能更直接、更有力地促动工作人员改进工作，进而加快本机关工作作风的好转。
（三）有利于化解官民矛盾，实现法律效果与社会效果的有机统一。行政机关负责人出庭应诉，体现了对行政相对人法律地位的尊重和对其合法权益的重视。在诉讼中，许多行政相对人觉得自己与行政机关“一把手”平起平坐，实现了诉讼地位的平等性，在心理上得到极大的满足，从而大大缓和了与行政机关的对立情绪，有利于行政纠纷的解决。另外，行政机关负责人亲自出庭，对行政相对人存有异议之处耐心解释，对机关本身存在问题之处虚心改正，真正地从源头上化解了官民矛盾，能更好地促进法律效果与社会效果有机统一。
（四）有利于法治政府形象的展示。以积极的态度出庭应诉，既是对群众和法律的尊重，也是法治政府良好形象的展示。行政首长作为被告出庭在社会上会造成震撼，产生一种效应， 表率作用明显。随着依法行政的推进，行政机关尊重法律、尊重公众的做法会越来越多地赢得民心。
（五）有利于提高群众的法治意识，营造良好的法治氛围。
“民告官却不见官”现象的存在，客观上给老百姓造成行政机关拒绝接受司法监督的印象，容易使行政相对人对司法公正失去信心，从而产生寻求上访等途径解决问题的想法。行政机关负责人积极主动地出庭应诉，不仅有利于诚信政府的打造，而且对群众也是一种法制文明的宣传，有助于全社会法治意识的提高，加快推进法治进程。
综上，无论从法理考量、政策层面的分析，还是比照其他省市实行行政首长出庭的成功做法，我认为，推行行政首长出庭应诉制度已成为建立法治政府、构建和谐社会的时代要求和历史必然。当然，在具体工作中，考虑到行政任务的繁杂以及行政效率的保障，应该用一种兼具合理性与现实性的操作方式，可以在不同行政层级之间设定不同的条件，来确定各级行政首长需出庭应诉的案件。而对于原告人数众多的共同诉讼案件，土地征收、房屋拆迁等涉及一个地区或一个领域广大群众切身利益的案件，以及涉及政府重大决策合法性案件等，尤其应当要求行政首长出庭应诉。
鉴于行政首长出庭应诉对于我国依法行政进程的重要意义，以及当前实践中行政首长不出庭带来的种种消极影响，现就行政首长出庭应诉的可行性及必要性做如下分析：
一、行政首长出庭应诉的可行性分析
（一）建立行政首长出庭应诉制度的法理考量。
《中华人民共和国宪法》第一百零五条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”《中华人民共和国行行政诉讼法》第二十九条规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。法律虽然没有对行政首长必须亲自出庭应诉作出明确规定，但以根本大法的形式确立了作为我国基本行政领导制度的行政首长负责制。从法理意义上说，宪法所确立的“行政首长负责制”是行政首长出庭应诉制度的理论基础。
（二）建立行政首长出庭应诉制度的政策依据。
2004年3月，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中强调指出，“对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩”。与此同时，不少地方党政机关和人大还出台了行政领导出庭应诉的制度，如《四川省人民政府全面推进依法行政工作二??八年度安排》、《深圳市人民政府法律顾问工作规则》、安徽省合肥市《关于试行行政首长出庭应诉制度的通知》以及辽宁省人民政府《关于加强法治政府建设的实施意见》（辽政发（2011）7号）等等，都对行政首长出庭应诉工作提出了原则要求和具体的规定。上述规定，为建立行政首长出庭应诉制度提供了政策依据。
（三）建立行政首长出庭应诉制度的实践基础。
近年来，随着行政机关法治意识的不断增强，全国各地不断涌现行政首长出庭应诉的试点地区，地方政府和行政部门领导出庭应诉的个案越来越多，为全面推行行政首长出庭应诉制度奠定了良好的实践基础。2004年江苏省海安县两任县长出庭应诉，206位行政机关负责人先后出庭应诉，连续五年行政机关负责人出庭应诉率100%。最高人民法院副院长江必新对海安的做法给予充分肯定，称其为“海安样本”，并要求推介落实。我省的沈阳、鞍山、朝阳等市也有不少行政负责人出庭应诉的案例。行政首长出庭应诉率和案件协调和解率同步大幅提升的现实，成为建立行政首长出庭应诉制度的实践基础。
二、行政首长出庭应诉的必要性分析
行政诉讼制度的改革和探索必须追求社会价值和法律价值，注重实践效果。当前行政首长出庭应诉制度的建立和实施便有着很好的社会效应及法律效应，对于消除冲突、构建和谐社会，引导社会走向法治，通过司法渠道解决社会矛盾，具有特别重要的现实意义。
从审判实践看，行政机关负责人作为行政机关的“一把手”、“掌权人”，出庭应诉有其必要性。
（一）有利于增强行政机关领导人的法律意识，提高依法行政水平。我国现行的行政首长负责制，决定了行政首长对本部门的依法行政工作负总责。“一把手”出庭应诉，要求行政机关负责人对本行政机关作出的具体行政行为在事实、法律和程序方面进行全面的掌握和考量。通过出庭应诉，可以促使其认真学习法律知识，深化依法行政意识，强化依法行政的责任感，从而进一步提高决策水平。
（二）有利于为行政机关工作人员树立执法典范，推动行政机关工作作风的改进。实践中，行政机关负责人出庭应诉时，通常本机关工作人员参加旁听的比例较高，对执法人员规范执法行为，促进执法公正，提高执法水平都会产生积极的影响。行政机关负责人在法庭上直面行政相对人，平等地据理力争，据法力辩，也能更直接、更有力地促动工作人员改进工作，进而加快本机关工作作风的好转。
（三）有利于化解官民矛盾，实现法律效果与社会效果的有机统一。行政机关负责人出庭应诉，体现了对行政相对人法律地位的尊重和对其合法权益的重视。在诉讼中，许多行政相对人觉得自己与行政机关“一把手”平起平坐，实现了诉讼地位的平等性，在心理上得到极大的满足，从而大大缓和了与行政机关的对立情绪，有利于行政纠纷的解决。另外，行政机关负责人亲自出庭，对行政相对人存有异议之处耐心解释，对机关本身存在问题之处虚心改正，真正地从源头上化解了官民矛盾，能更好地促进法律效果与社会效果有机统一。
（四）有利于法治政府形象的展示。以积极的态度出庭应诉，既是对群众和法律的尊重，也是法治政府良好形象的展示。行政首长作为被告出庭在社会上会造成震撼，产生一种效应， 表率作用明显。随着依法行政的推进，行政机关尊重法律、尊重公众的做法会越来越多地赢得民心。
（五）有利于提高群众的法治意识，营造良好的法治氛围。
“民告官却不见官”现象的存在，客观上给老百姓造成行政机关拒绝接受司法监督的印象，容易使行政相对人对司法公正失去信心，从而产生寻求上访等途径解决问题的想法。行政机关负责人积极主动地出庭应诉，不仅有利于诚信政府的打造，而且对群众也是一种法制文明的宣传，有助于全社会法治意识的提高，加快推进法治进程。
综上，无论从法理考量、政策层面的分析，还是比照其他省市实行行政首长出庭的成功做法，我认为，推行行政首长出庭应诉制度已成为建立法治政府、构建和谐社会的时代要求和历史必然。当然，在具体工作中，考虑到行政任务的繁杂以及行政效率的保障，应该用一种兼具合理性与现实性的操作方式，可以在不同行政层级之间设定不同的条件，来确定各级行政首长需出庭应诉的案件。而对于原告人数众多的共同诉讼案件，土地征收、房屋拆迁等涉及一个地区或一个领域广大群众切身利益的案件，以及涉及政府重大决策合法性案件等，尤其应当要求行政首长出庭应诉。
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