教育部 国家发展和改革委员会 财政部等


教育部、国家发展改革委、财政部、建设部关于进一步加强农村中小学危房改造工程管理的意见


教财〔2004〕8号


　　国务院决定从2003年至2005年，继续实施农村中小学危房改造工程（以下简称工程），这是贯彻落实“三个代表”重要思想，推进农村教育工作的一项重大措施。工程实施以来，地方各级政府和各有关部门按照国务院的部署，积极筹措资金，精心组织实施，强化质量监管，较好地保证了工程质量。但是，少数地方还存在着领导重视不够、组织不力，中小学危房改造机制不健全，配套资金不落实，不按建设程序办事，工程监管不到位等现象和问题，甚至个别地方把旧危房改造成了“新危房”。对此，各地要有清醒的认识，要加强组织领导，确保工程质量。现就进一步加强工程管理提出如下意见：

　　一、加强工程组织领导，落实工程管理责任

　　工程建设实行在政府统一领导下，教育、发展和改革（计划）、财政、建设等部门共同参与组织的工作管理体制。各级政府要按照《教育部、国家发展改革委、财政部关于农村中小学危房改造工程的实施意见》（教财〔2003〕5号）要求，成立工程领导小组和办事机构，落实工程领导和管理责任，全面负责本地区工程的组织实施。各级危改办在工程领导小组的统一领导下，具体负责工程的组织实施和管理工作。全国危改办负责全国工程的宏观管理和监督检查；省级危改办负责全省（自治区、直辖市）工程的组织管理和监督检查，负责对本省项目管理人员的组织培训；市（地）级危改办负责本市（地）工程的实施管理和监督检查，并对辖区内竣工备案项目逐一复核。县级政府负责对工程全过程的组织与管理，县级危改办对每个工程项目要做到危房面积核实到位、项目开工指导到位、项目竣工验收到位。项目竣工后，县级政府要组织有关部门及专业技术人员对竣工项目逐一进行验收，并报市（地）级危改办备案。项目竣工验收合格后，方可交付使用，并办理有关固定资产交接手续。

　　教育、发展和改革（计划）、财政和建设等部门要密切配合，加强协调与沟通，按照统一管理的要求，发挥各级危改办的作用，同时各部门要根据各自的工作职能，主动承担相应的职责。教育行政部门侧重负责工程规划制定和组织管理；发展和改革（计划）部门侧重负责按基建程序对工程项目立项审核；财政部门侧重负责工程资金管理；建设部门侧重负责工程建筑质量监管。

　　二、健全危房改造保障机制，确保危房改造资金投入

　　各地要继续完善农村中小学危房改造投入保障机制，建立稳定的中小学危房改造经费渠道。对工程基础建设涉及的各类行政性收费要严格执行有关政策，并本着为农村教育办实事的原则，给予减免优惠。严禁以各种名义对工程项目高收费、乱收费。

　　所有危房改造项目必须实行“公示制”，接受社会监督。工程建设资金（包括中央和地方政府专项资金以及其他渠道筹措的资金）要统一纳入各级财政国库，实行分账核算管理，专款专用。项目资金由各级财政按建设进度拨付，要确保工程建设资金的落实和到位，从源头上防止拖欠工程款的发生。建设资金不到位的工程项目，不予招标、不予办理施工许可（开工报告）。工程建设中要按合同约定按时支付工程款。严禁拖欠农民工工资。

　　各地要加强对工程专项资金使用的监督检查工作，财政部派驻各地专员办、发展和改革（计划）部门项目稽查办和教育行政部门内审机构要联合组织对工程资金使用情况进行稽查。全国危改办也将对各地工程专项资金的使用情况进行定期或不定期检查。对弄虚作假、贪污受贿和截留、挤占、挪用、克扣工程资金的单位和个人，要严格按照有关法规，追究有关负责人的责任。

　　三、强化工程责任制，确保工程建设质量

　　工程质量是校舍安全的基本保障，是危房改造工作的生命线。各地要本着对国家、对人民、对历史高度负责的精神，把加强工程质量管理作为中小学危房改造和校舍建设工作的重中之重，牢固树立“百年大计、质量第一”的思想，确保危房改造项目的建筑使用寿命在50年以上。

　　各地要认真落实工程质量行政领导人责任制、项目法人责任制、参建单位工程质量领导人责任制和工程质量终身责任制。加强管理人员队伍建设和业务培训，规范危房鉴定、校园规划、工程立项、勘察设计、招标管理、施工监理、资金使用、竣工验收、档案管理等工作程序。不管是中央补助还是地方自筹资金的危改项目，不管是新建还是改扩建项目，不管是楼房还是平房，凡是纳入工程的，都必须严格执行法定的建设程序，委托具备相应资质的工程勘察、设计单位进行地质勘察和工程设计。要严格按照强制性标准进行设计和施工。严禁将工程发包给没有资质或资质达不到要求的施工单位。项目法人和施工单位要对所采购的材料和设备质量负责，监理单位要严格检验进场的材料和设备，严禁使用不合格的产品。

　　针对农村中小学平房校舍改造不规范问题，各地要认真总结经验，采取切实可行的做法加以解决。凡具备监理条件的要严格实行监理制，不具备监理条件的，县级危改办应选派熟悉基建业务的人员组成专门的工程监督小组进驻施工现场，对工程进行质量监督。县级建设行政主管部门负责全县危改项目质量的监管工作。

　　各地要建立健全工程质量追究制度，切实执行工程质量“问责制”。各有关部门要坚持对工程建设全过程监控，严格执行规定程序，履行规定手续，认真落实工程建设管理和监督责任。所有参与危改工程设计、施工、监理、监督与管理的单位及其法定代表人和有关责任人员都要按各自的职责对工程质量负终身责任。对因玩忽职守，造成工程质量问题，或发生校舍倒塌，造成人员伤亡的，要坚决依法追究有关单位和责任人的行政和法律责任。

　　四、完善危房查勘鉴定制度，建立校舍安全预警体系

　　各地要建立健全校舍安全预警体系和险情紧急处理预案制度，对中小学危房切实做到早发现、早报告、早避险、早改造。各级教育行政部门和学校要加强校舍设施日常维护和管理，学校要指定专人负责校舍安全，并明确职责，强化日常安全检查。县级政府有关部门每年要组织对辖区内中小学校舍进行安全检查和危房鉴定，并明确责任主管部门，切实做到经常检查，定期养护，及时修缮，确保校舍正常使用。对那些暂时无力改造的危旧校舍，要重点监控，严重的要及时封闭停用，D级危房必须全部拆除。要妥善安排好危房改造期间的周转校舍，避免出现“露天学校”或“游击学校”，确保正常教育、教学秩序。学校发现校舍险情隐患要在第一时间内及时报告县级教育行政部门，县级教育行政部门接到报告后要及时报告本级人民政府，并按照险情紧急处理预案及时采取有效的避险措施。不及时发现、报告校舍险情的，责任在学校；发现险情不及时避险、改造的，责任在县级政府。

　　各地要增强防患意识，做好危旧校舍的安全和在建项目的质量复查工作，做到复查不留死角。对于在复查中发现没有办理工程投建手续或手续不齐全以及没有验收或验收不合格就交付使用的工程，由建设单位委托有资质的检测机构进行结构可靠性检测，该加固的要加固，该停止使用的坚决停止使用，确保校舍质量安全。

　　各地要本着求真务实的精神，对本地区2001年至2003年中小学危房改造情况进行一次全面自查，针对存在的问题和薄弱环节采取整改措施，并将自查结果于5月30日前报全国危改办。

　　教育部、国家发展改革委、财政部、建设部将责成全国危改办组织检查组对各地的工程建设情况进行专项检查。一经发现地方政府承诺配套资金不到位或弄虚作假的，不按建设程序办事、存在严重质量隐患的，将严肃查处，并将核减该省下年度中央专项投资和暂停审批新项目。



试论保险告知义务制度
---兼论对我国保险法第17条的修改建议

颜文俊

内容提要：告知义务制度对于保险合同的缔结扮演重要角色。我国《保险法》第17条规定了保险告知义务制度。但现行《保险法》对于告知人范围、告知方式、告知事项范围、违反的主观要件及后果等方面的规定并不尽如人意。本文试对保险告知义务制度进行理论探讨，并提出相关的修改建议。
关键词： 告知义务

引言：
保险人作为集中危险和管理危险之人，为维护保险业的发展，保险人需排除不良危险。而保险标的具有广泛性和复杂性的特征，保险人无法对承保标的进行全面了解，投保人作为利害关系者则通常知之甚详。为了使保险人能够在熟悉情况的基础上，就合同的缔结做出意思表示，投保人负有提供与合同缔结相关的一定信息义务，以求合同的实质自由。如果投保人对缔约的信息告知不充分、不真实，则势必影响保险人对事实的判断，在此基础上所达成的合意肯定有失公平。因此告知义务制度对于保险合同的缔结扮演重要角色。
我国《保险法》第17条建立了告知义务制度：订立保险合同，保险人应当向投保人说明保险合同的条款内容，并可以就保险标的或者被保险人的有关情况提出询问，投保人应当如实告知。投保人故意隐瞒事实，不履行如实告知义务的，或者因过失未履行如实告知义务，足以影响保险人决定是否同意承保或者提高保险费率的，保险人有权解除保险合同。投保人故意不履行如实告知义务的，保险人对于保险合同解除前发生的保险事故，不承担赔偿或者给付保险金的责任，并不退还保险费。投保人因过失未履行如实告知义务，对保险事故的发生有严重影响的，保险人对于保险合同解除前发生的保险事故，不承担赔偿或者给付保险金的责任，但可以退还保险费。
笔者认为，我国保险告知义务制度在告知人范围、告知方式、告知事项范围、违反的主观要件及后果等方面的规定都存在缺陷。本文将针对这几个方面进行理论探讨，并提出相应的修改意见。
一、 告知人范围
保险合同和一般合同相比较而言，较为复杂。除保险人与投保人这一合同当事人外，还有合同关系人——被保险人和受益人，以及合同辅助人——保险代理人和保险经纪人。一般来说，投保人恒为告知义务人，但被保险人是否为告知义务人，各国立法例不尽一致。《瑞士保险合同法》第4条，《法国保险合同法》第15条均规定告知义务人为“投保人”。《德国保险合同法》第16条虽规定告知义务人仅为“投保人”，但第79条第一项又规定：“依本法各条之规定，若要保人之行为及知悉事项具有重大之法意义者，于为他人利益之保险时，被保险人之行为及知悉事项亦为考量之因素。”此外，在生命保障章中第161条及以外伤害险中第179条第4项均有类似的规定。换言之，《德国保险契约法》中有关“要保人”之用语，基于第79条之规定，有可能同时并指“投保人和被保险人”。 《日本商法典》对“损失保险”的告知义务人规定为“投保人”；而对“生命保险”的告知义务人则规定为“被保险人”。《韩国商法典》第651条规定告知义务人为“投保人或被保险人”。我国《保险法》17条规定仅“投保人”负告知义务。
如果投保人和被保险人为一人，那么我国《保险法》的规定应无问题，但若两者不一致，被保险人是否负保险义务则成为问题。笔者认为被保险人应负告知义务。因为在财产保险中，投保人通常即为被保险人，如果两者不为同一人，被保险人作为财产标的所有权人或权利人，对标的物的状况了解最为详细；在人身保险中，投保人和被保险人不同一人时，被保险人为保险事故的客体，对自己身体健康状况了解最为透彻。因此不论财产保险和人身保险，被保险人应当负告知义务。

二、 告知方式
关于告知的方式，学说及其立法例上有“询问主义”和“自动申告主义”之分。“询问主义”是指投保人仅就保险人所询问的，且以对于危险估计有关系的事实，据实告知于保险人，至于询问以外的事项，虽有重要性，投保人亦不负告知义务。 “自动申告主义”是指投保人应为告知事项，不问自己确知与否，皆须尽量告知保险人，并须与客观存在的真实事项相符，以便保险人据其告知，以为估计危险之标准，从而投保人的告知义务不以保险人书面询问之重要事项为限，对于未为书面询问之重要事项亦负有告知的义务。 我国目前《保险法》第17条采用了“询问主义”。
学者多认为，“询问主义”或者“自动申告主义”的采行，与一国国民对保险的认知程度有关。在保险业发展初期，以采“询问主义”为宜。 由于在“自动申告主义”中保险人没有询问义务，被保险人要自己确定哪些事实重要，在重要事实认定方面承担过失责任。而鉴于要判断投保人应告知的事项是否为重大事项或重要事实时，必须依保险种类及个别保险契约内容或目的的客观地以保险技术之观点加以评判 ，对于不具有保险专业知识的人，显然要其承担恰当而准确的判断责任是勉为其难的。保险人作为负责集中和管理风险的人，应尽“善良管理人的注意义务”，承担确认告知义务人所要告知的内容范围的责任。就我国保险也发展现状和国民保险认知程度而言，确定“询问主义”无疑是较为妥当的。
我国《保险法》虽然确定了投保人根据保险人的询问履行告知义务而不负自动申告义务，但就询问的方式究竟为口头还是书面的，未作任何规定。在保险实务上均在投保申请书中，特设告知栏，或在申请书外另定告知书，栏内或书中以书面记载一定的问题，要求投保人据实回答，即所谓“询问表”制度。《德国保险合同法》第18条第1项规定：“保险人依明了且以书面之询问有疑义时，推定为重要事实。”我国《保险法》虽无明文规定询问表的效力，但解释上应认为询问表记载的事实，推定其是保险人询问的内容。

三、 告知事项范围
关于告知事项的范围，1906年英国《海上保险法》确立“重要事实”之范畴和规则后，被其他国家保险立法所仿效，只要是重要事项皆须告知，并把“重要事实”定义为“影响谨慎的保险人确定保险费或决定是否承保的每一情况”。我国《保险法》没有明文规定“重要事实”的概念，而是从保险人询问的角度来界定事实的重要性判断标准，即保险人询问的事实都假定为重要事实，告知义务人应当如实回答询问的问题。
保险人作为危害承担者是决定是否承担危险或以什么样的条件承担危险的最佳判断者，让保险人负担相应的注意义务以决定哪些事实需要核实，是合理的制度选择，这也符合告知义务人仅仅承担协助保险人收集信息的告之义务制度的最初目的。如果让投保人、被保险人在投保时负担那些用以判断对保险人来说哪些事实重要的交易注意，对保险外行、商业外行来说无疑是不合理的要求。但是，如果认为保险人询问的每一个事实都是重要的事实，那样同样不合理。因为，保险人为了降低自己负担判断哪些事实重要的注意义务的可能的风险，会尽可能扩大询问的范围，询问一些与保险危险评估来说没有实质联系的问题，只要义务人的回答有所偏差，保险人就可以以此抗辩，来拒绝承担保险赔偿责任。所以，应当对询问都重要的假定加以适当的限制。
英国1906年《海上保险法》在规定何为重要事实时，加入了一个“谨慎保险人”的概念。对于一个谨慎的保险人来说，如果某一事实存在会影响到他对风险的推测，那么这一事实就是重要事实。 根据英国有关保险判例，所谓谨慎保险人是指与当时市场上其他保险人具有相同的知识、经验的保险人。这是一个拟制的客观标准，它是根据有关保险行业中整体上一般的知识水平、习惯做法、经验等确立的抽象保险人标准。 笔者建议我国《保险法》第17条“足以影响保险人决定是否同意承保或者提高保险费率”引入“谨慎保险人”这一标准。这样使告知义务的履行标准确定，有利于公平合理保护被保险人权益。此外，“谨慎保险人”认为的应当告知的内容，囿于其范围之广泛及立法技术之限制，则无法一一于立法条文中列出，在各国立法例中概不例外。 我们可以借鉴目前国外现代保险经营中的做法，保险监督机关基于准司法的地位，对各类保险聘请专家拟定询问准则以便保险人遵循此准则询问投保人。而由专家拟定的询问准则即作为投保人或被保险人需要告知的重要事实。各保险公司可另外要求投保人或被保险人告知其他事实，但不视为重要事实。

四、 违反的主观要件与法律后果
依据《保险法》第17条的规定，投保人违反告知义务的主观分为故意和过失两类。过失与故意两者的法律性质迥然，法律后果不同。故意是指投保人就其告知义务范围内的事项，明知其情形，而故意不为告知或虚构事实诱导保险人。 投保人故意不履行如实告知义务者，说明投保人在保险合同的订立过程有欺诈行为，此时保险合同的性质属民法上因欺诈所订立的合同，保险人可行使解除权而使合同自始无效，并不退还保险费。保险人不退还保险费应视为是对投保人缔约过失的一种经济惩罚，不适用民法上有关解除合同恢复原状的规定。过失是指投保人就其告知义务范围内的事实，知悉或应该知悉其情况，但因过失而未能告知。 投保人因过失未履行如实告知义务，可能是因为投保人对保险标的的有关知识了解不够，或者不能正确理解“重要事项”的内容，或者是因为马虎未能知悉保险标的的相关信息。因此，投保人因过失未履行如实告知义务,主观上并不存在恶意,不能看作是违反诚实信用原则。所以，保险人可以解除保险合同，但应当退还保险费。
《保险法》第17条还规定了故意与过失违反之间不同的重要性判断标准，一切故意违反的没有如实回答询问的，都构成违反；对于过失未履行如实告知的，只有那些“足以影响保险人决定是否同意承保或者提高保险费率的”才构成违反。我国《保险法》对违反构成主观要件的规定有明显缺陷。《保险法》规定的主观要件包括故意和过失，故意不实告知违反义务不容质疑，而过失要件则有失偏颇。《德国保险合同法》第19条第1项，以恶意为主观要件；《法国保险合同法》第22条第1项，以故意为主观要件。即使规定过失为主观要件的日本法也仅仅采用重大过失说。《日本商法》第644条第1项及第678条第1项，都规定告知违反的恶意或重大过失的主观要件。因为对于没有丰富的保险知识，甚至缺乏保险知识的投保人来说，一般过失与轻微过失就构成义务违反，无疑是对他们施加过高的交易注意要求，所以“重大过失”足矣。本文“重大过失”指的是对于保险人基于谨慎保险人向投保人或被保险人提出的重要事实告知事项，投保人或被保险人不予告知或错误告知。如果未告知非因义务人故意或重大过失，即保险人无法证明义务人有故意或重大过失，保险人就没有权利解除合同。虽然我国《保险法》中有关过失主观要件的缺陷在一定程度上已经被因果关系要件的“严重影响”规则进行了功能上的弥补，但“足以影响保险人决定”的规定既过于笼统又将标准交由保险人决定，对投保人和被保险人保护不力。我国《保险法》应规定只有故意与重大过失才构成义务违反，对于一般过失与轻微过失而未为告知的，可以借鉴《德国保险合同法》第41条、《法国保险合同法》第22条规定，保险人不得解除合同，但有权要求增加保险费；如果投保人不同意，保险人可以终止合同；事故发生后可以按比例减少保险金支付额。

五、 修改建议
根据上述分析，笔者对《保险法》第17条提出修改建议，相应的法律条文修改如下：
订立保险合同，保险人应当向投保人说明保险合同的条款内容，并可以就保险标的或者被保险人的有关情况提出书面询问，投保人或者被保险人应当如实告知。
投保人或被保险人故意隐瞒事实，不履行告知义务的，或者因重大过失未履行告知义务，保险人有权解除保险合同。
投保人或被保险人故意不履行告知义务的，保险人对于保险合同解除前发生的保险事故，不承担赔偿或者给付保险金的责任，并不退还保险费。投保人或被保险人因重大过失未履行告知义务，保险人对于保险合同解除前发生的保险事故，不承担赔偿或者给付保险金的责任，但可以退还保险费。